淺議行政事業單位國庫集中支付制度

摘要：十八屆三中全會以來，我國的財政體制改革已經取得了以預算改革、稅制改革和國庫集中收付制度為重點的財政制度改革的不錯成績。尤其是國庫集中收付制度的改革直接影響到我國公共財政理念的轉型和實施。文章從行政事業單位國庫集中支付制度在現階段的運行過程中所遇到的問題以及形成這些問題的原因出發，探討解決這些問題的對策，希望我國的財政體制改革能更加深入和徹底，盡早建立以提供公共服務和宏觀調控為主的新型公共財政體制。

關鍵詞：行政事業單位；國庫集中支付制度；對策

在社會主義市場經濟體制下，原有傳統的分散支付制度已遠遠不能滿足公共財政體制建設的需要。在“十五”期間，我國的國庫集中支付制度的實施，切切實實的解決了財政支付過程中存在的一些問題和弊端。

一、國庫集中支付制度的意義

國庫集中支付制度，是指政府將所有的財政性資金都納入國庫單一賬戶管理，收入直接繳入國庫或財政專戶，而支出則是以國庫單一賬戶體系為基礎，以健全的財政支付系統和銀行清算系統為依據，對預算單位需要購買的商品或勞務而要支付的款項經過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務供應者或用款單位的一種制度。在國庫集中支付制度下，財政資金并沒有下撥到各預算單位，而是由財政國庫直接進行支付。這樣既減少了預算單位的存量資金，使得財政資金可以集中起來而不是分散在各個預算單位，便于財政做宏觀的統籌安排，也減少了由預算單位自己進行支付而發生舞弊的可能，這是其一。其二，國庫集中支付制度也是當今國際社會所普遍采用的一種政府資金管理制度。我們可以借鑒國際上其他國家在運行國庫集中支付制度時的先進經驗和優點，從而使我們更加踏實、深入的推進財政體制的改革。

二、國庫集中支付制度利弊分析

（一）國庫集中支付制度的優點

1. 盤活存量資金，提高資金使用效率

在傳統的財政資金支付制度下，國庫資金從年初預算到行政事業單位，便由行政事業單位自行安排使用支付。各個單位項目安排進度不一，資金支付遲早不一。這就形成了大量的沉淀資金在預算單位。而國庫集中支付制度則是能把資金集中起來統籌安排，靈活運用，極大的提高了財政資金的使用效率。

2. 規范了支付行為，預防舞弊發生

在國庫集中支付制度下，行政事業單位的購買商品和勞務的行為，經過了事前預算、政府采購和最后的國庫集中支付將資金直接支付到商品和勞務的供應商手中。這就減少了資金的周轉環節，也減少了好大一部分的人情面子，預防了一些舞弊行為的發生。

3. 加強了財政監督力度

我國現行的行政事業單位的會計核算制度是收付實現制。如果沒有預算管理、政府采購和國庫集中支付，要想知道行政事業單位的財政資金用到哪了、怎么用的，只有通過事后報表和事后審計才能知曉。無疑，這大大削弱了財政的監督力度。而如今的財政體制改革將預算管理、政府采購和國庫集中支付結合起來，同時進行，財政資金的運用就不僅有事前的預算、事中的采購，還有事后的支付，都在財政及政府機關的監督之下。這也是我國建立高效政府和廉潔政府的前提。

（二）國庫集中支付制度的不足

1. 不能和部門預算完美結合

修訂后的預算法規定，本級人民代表大會或本級人民代表大會常務委員會審核本級政府的預算、預算調整、決算和決算執行。這就和預算的施行形成了時間差，使國庫集中支付的項目不能和預算項目做到完全一致。在部門預算經審批前，為保證政府部門的正常運行，行政事業單位的有些開支是必須支付的。所以，這就沒能和部門預算做到完美結合。

2. 流程繁瑣，資金支付效率不高

在國庫集中支付制度下，每一筆資金的支付，尤其是直接支付，在商品或勞務驗收完工后，先由預算單位提出網絡支付申請，帶好紙質的發票和相關手續去當地財政的國庫部門層層審核把關確認無誤后，再由國庫部門將資金支付給供貨方。這樣的流程在運行過程中，延長了資金的支付期限，違背了公共財政的便民原則。而且，在此支付過程中，由于一個地區的國庫部門面對的是本區域內所有的行政事業單位，所以，將甲供貨方的款項打給乙供貨方的事時有發生，這也不是我們公共財政改革的初衷。

3. 信息化程度低

在美國、法國、日本、巴西等國庫集中支付制度實行較早的國家，都有一個健全的、強大的電子信息網絡系統，直接聯網中央和地方政府的所有的財政資金收付情況。這樣國家就更能及時、準確的掌握財政資金的流向和動態。而我們國家現階段的國庫集中支付制度卻沒有這樣從上到下的健全的電子網絡系統，以更加全面的反映中央和地方的財政資金情況。不僅如此，現行的國庫集中支付網絡還時常有一些缺陷出現，網絡維護又不能及時跟進。這就給國庫集中支付制度的徹底實行造成一些制約因素。

4. 人員素質和水平要求不高

在國庫集中支付制度下，預算單位的所有賬務又回歸到了本單位。除了賬務系統的操作外，還增加了國庫集中支付系統的操作、部門預算的網上編制、工資系統的操作和固定資產的電子軟件記錄等業務。這就要求在國庫集中支付制度下需要的不僅僅是單純的財務人員，更需要的是懂財務、懂會計電算化和熟悉各項財經法律法規的人才，尤其是能不斷適應新制度改革的復合型財務人員。

三、影響國庫集中支付制度實施效果的因素分析

（一）思想意識因素

在我國的計劃經濟體制下，傳統的分散支付制度實施了很長一段時間，各級政府的財政部門和其他行政事業單位已經習慣了將財政資金預算到單位，然后由單位自主進行支配和支付。而國庫集中支付則是一種全新的理念，要求各級行政事業單位的負責人和財務人員解放思想意識，從財政資金的撥付、使用和最后的績效考核都要接受新的改變。因此，在這個改變的過程就形成了國庫集中支付制度改革的制約因素。

（二）制度設計

任何一項體制的改革，都要有立法的跟進。我國目前《預算法》的審批實施時間未能和國庫集中支付同步進行，行政事業單位的會計核算制度仍然使用收付實現制而非全責發生制，固定資產的核算不計提折舊等。這些制度設計的缺陷也形成了國庫集中支付制度全面實施的制約因素。

（三）配套設施

硬件方面，沒有一個健全的完整的信息網絡平臺，就讓國庫集中支付制度在運行中，不能完全發揮其統收統支財政資金的職能，也不能提供全面的信息資料。軟件方面，人員素質和技術水平的滯后，也讓國庫集中支付制度在運行中遇到了很多障礙，阻礙了國庫集中支付制度的全面推行。

雖有上述制約因素影響著國庫集中支付制度的實施效果，但是為了滿足現如今市場經濟體制下政府職能的轉變和運行，我們只有不斷的進行改革，摸索著前行，讓我們的政府部門更好的為人民服務。我們只有在不斷的前行過程中，且改革，且改進，且完善。

四、優化國庫集中支付制度的對策

（一）加強預算制度的改革

新預算法的推出實施，將預算內容細化到了目級科目，并且一再強調預算公開與透明，引入了預算績效考核概念，擴大了政府收支預算范圍，制定了預算審查體系框架。但仍未改變當年預算當年審核的原則，這就使預算的審批滯后于預算的執行。美國的預算編制是在預算生效前一年的3月份開始實行，有充足的時間去審核和下達。而我國的預算編制時間是在預算年度前一年的11月份左右進行，而審核則是在預算年度3月份的兩會上進行。每個預算年初的國庫集中支付就不能嚴格按照預算項目進行支付。如果我國能將預算的編制和審核下達時間安排的更加合理一些，那國庫集中支付制度就能嚴格執行編制的預算，減少預算執行過程中的調整項目，避免預算執行在年末集中進行的現象發生。這樣也就做到了預算控制和國庫集中支付的完美結合，使政府部門的每一筆開支都能做到有預算、有指標，且通過國庫集中支付制度直接支付給商品或勞務的供應商。

（二）簡化流程，提高資金支付效率

國庫集中支付制度的核心就是通過國庫單一賬戶來完成財政資金的支付。其本意是規范財政資金的支付行為、提高財政資金的使用效率、為預算執行提供保障。國庫單一賬戶的運作是國家財政資金正常運轉的關鍵，也是國庫單一賬戶體系的核心。現階段的國庫單一賬戶的支付流程繁瑣，影響到了財政資金的支付效率。因此，我們應該考慮通過掃描、上傳紙質材料等電子網絡流程來替換預算單位和財政國庫部門之間的人員往來，同時依靠預算單位上報的電子信息為準直接審核支付，而不是國庫部門依據預算單位傳遞的紙質材料重新打印支付憑證進行支付。這樣既減少了出錯的可能，也減少了支付所需要的時間。這就符合了財政體制改革的初衷：建立一個廉潔、透明、高效的公共財政。

（三）建立一套先進的信息系統

如美國的GFMIS系統，就涵蓋了所有的部門預算、所有的財政撥款及國庫單一賬戶資金所有的流入和流出。法國的國庫收付系統、日本的國庫信息管理系統、巴西政府的財務信息系統，都能反映從中央到地方所有財政資金的運行情況。借鑒國際先進經驗，我國應該建立一套健全的集預算、收付和管理于一體的信息網絡系統，進一步加速我國國庫電算化以及財、稅、庫、行之間的計算機聯網進程，實現數據互通、信息共享、互相監督。通過此系統，能觀察到整個中央和地方的財政收支預算情況，還避免了財政收入資金在各級收入過渡賬戶的沉淀情況，增加了財政資金的時效性，提高了財政資金的使用效率。同時，還便于財政部門對財政資金進行監督和制約，將未支出的財政資金集中在國庫單一賬戶中，更加有利于財政部門對資金的統一調度和管理，充裕的財力可提高國家財政的宏觀調控能力。

（四）培養一批高素質、高水平的業務人員

任何一項改革的成功，都離不開人才的培養和跟進。國庫集中支付制度的改革更是涉及到從上到下各級政府的所有行政事業單位。所以培養一批懂業務、高素質的財務人才迫在眉睫。我國財政部門應該通過競爭選拔、集中培訓和跟蹤教育等方式對各級行政事業單位的財務人員進行補充，使我國的國庫集中支付制度改革得以順利進行，盡早實現公共財政理念。

五、結語

我國的國庫集中支付制度改革是實現我國公共財政理念改革的重點，是政府支出管理的重要手段，也是預算執行的必要保障。由于我國的分散支付制度實行了好長一段時間，在國庫集中支付制度實施初期，有其必然的制約因素和存在的一些問題。比如和預算制度、稅收制度的改革不是很契合，支付流程不是很完美，信息網絡建設不是很健全，再有就是人員因素的制約等方面的問題。但是，任何一項體制的改革，都是一個循序漸進的過程。我們只有不斷加強立法的跟進，從試點到全面鋪開的大量的宣傳和思想意識改變的跟進，技術支持、軟硬件實施等配套設施的跟進等。本文針對以上問題提出了一些相應的改進措施，希望能對我國的國庫集中支付制度改革順利實施有所幫助。

參考文獻：

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（作者單位：陜西省神木縣人民法院）