法國農地流轉的經驗借鑒

摘要：土地流轉是深化我國土地制度改革的重要方式，也是社會主義市場經濟發展的必然趨勢，通過現階段制約我國農村土地流轉的主要障礙，借鑒法國政府在農地流轉中的經驗，提出我國政府在農地流轉中的具體措施。

關鍵詞：農地流轉；法國經驗；創新

黨的十八大報告指出，要發展多種形式規模經營，建立集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系，加快發展現代化農業，2014年中央農村工作會議指出要繼續推行農業的現代化建設，堅持走中國特色新型農業化道路，積極發展多種形式的適度規模經營，引導和規范土地經營權的有序流轉，可見土地流轉是深化我國土地制度改革的重要方式，也是社會主義市場經濟發展的必然趨勢。土地與其他生產資料相比，是不動產，具有不可分割、不可帶走的特性，由于其細碎化的存在狀態以及各農戶流轉土地的不成規模性，降低了有意流入土地者的興趣，制約了我國土地承包經營權的有效流轉。近年來，各地在推進農村土地使用權流轉，發展規模經營方面進行了一些有益探索，但總體上來說土地流轉大都是短期的、小規模的，流轉的形式也不規范，遠遠不能適應現代農業發展的需要。

一、制約我國農村土地經營權流轉的主要障礙

據統計，截止2014年上半年，我國的土地流轉面積已經達到3.8億畝，占我國耕地面積的28.8%，為實現我國土地的規模化提供了前提，但是在發展過程中，卻出現了一系列問題。

（一）未形成健全的土地流轉市場機制

第一，自上世紀90年代在與持續發展的土地流轉數量相比，我國農村的土地流轉還比較封閉。大多數農戶將土地轉讓給本村的親戚和村民，帶有很大的人情、鄉情特色。開放、公平的正規土地流轉市場并沒有建立起來，自然不能夠按照市場機制的原則優化土地資源配置。第二，土地流轉的信息只限于本村或者鄰村之間，無法實現跨區域共享，土地資源無法優化配置，導致流轉成本過高。流轉效益較差。土地的價格評估體系也處于空置狀態，大多數農民在進行土地流轉時對土地的價格處于被動接受狀態，無法實現其利益的最大化。第三，未建立正規的土地流轉合同來規定供需雙方的權利和義務，大多數農地流轉通過口頭協商，在缺乏法律約束力的情況下，一旦雙方因為利益產生糾紛和矛盾，難以通過正常的司法途徑解決，導致流轉雙方的權益處于不穩定的狀態，也不利于社會秩序的和諧與穩定。

（二）土地產權主體的殘缺和產權內容的狹窄，限制了農地流轉的有效性

我國土地產權經歷了農民所有、農民經營-農民所有、集體經營-集體所有、農民經營的重大變革。目前我國的集體土地所有制產權不明確，1982年以前的憲法規定我國農村的土地歸農民集體所有，1982年以后，我國的現行憲法規定：“城市的土地歸國家所有，城郊和農村的土地除在法律上屬于國家之外，還屬于集體所有。”集體的概念并不明確，是鄉鎮農民集體所有、村級農民集體所有還是村內集體經濟組織所有。土地產權主體混沌，極易導致基層政府組織以土地集體所有的名義，強制征收農地，通過“反租倒包”的形式，截留和損害農民的利益。2007年我國頒發的《物權法》賦予了土地承包經營權的物權屬性，但是我國的土地所有權和承包經營權不能進行抵押，對于完整的產權概念來說，產權內容比較狹窄。我國的農民只享有承包經營權，沒有抵押權和繼承權，這樣不易充分發揮土地的活力和作用，限制了農地流轉的有效性。

（三）社會保障的弱化明顯制約了我國的農地流轉

1. 一直以來，農民對土地的依賴程度很高，土地承載了農民的就業、醫療、養老的載體，是農民賴以生存和生活的保障，現階段由于農村的養老、醫療社會保障水平覆蓋面較為狹窄，保障水平較低，導致土地的保障功能并未弱化。

2. 隨著二三產業的發展，農村大量富余勞動力涌向大中城市。城市生活成本過高，進城務工的農民身份并未發生改變， 基本脫離農村卻未真正融入城市，仍然是城市的邊緣群體，尚處于城市的第三元狀態，無法享受和城市居民均等的社會保障。由于季節性、結構性和周期性失業的存在，農民在城市的工作流動性強，在間歇性失業的狀況下，農民對土地的心理依賴更加強烈，土地仍然是農民失業后的最后一道保護線。

當今社會，土地保障功能日益凸顯，農民的土地產權意識增強，農民對通過土地保值增值的意念強烈，想讓農民放棄土地，使土地進入流轉市場必須提高農村的社會保障，代替農地保障功能，置換出農民土地的使用權。

（四）農民主體認知的缺失

農民是農村土地流轉的主體，但在土地流轉過程中基本上卻是弱者。許多農民對土地流轉依然感到茫然：一是對土地流轉相關方面的知識欠缺，使得土地流轉處于盲目、自發的無序狀態，沒有發揮農民在土地流轉中的主體積極性，同時不熟悉法律政策，對土地承包經營權認識模糊，在土地流轉中不能有效認識和維護自己的合法權利。二是中國農村自古存留的戀土情結，使得農民對土地依賴情感較深，即便撂荒內心仍不愿輕易流轉土地，農村人際交往的相對有限性和不流動性，使得農民在土地流轉時往往在小區域進行。

（五）基層政府強行流轉，抑制農民的積極性

所謂強行流轉，是指違背“依法、自愿、有償”的原則，不征求農民同意，不顧農民意愿，利用行政權利和手段，流轉自己轄區的農戶土地。據國家農業部調查縣統計，有20%的調查縣曾發生強行流轉問題和糾紛。早在2001年12月30日，中共中央《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》（中發〔2001〕18號）中舊明確指出，“土地流轉的主體是農戶，土地使用權流轉必須建立在農戶自愿的基礎上。在承包期內，農戶對承包的土地有自主的使用權、收益權和流轉權，有權依法自主決定承包地是否流轉和流轉的形式。”但是有些基層政府或村集體組織為了片面追求和進行農地規模化經營，違背農民意愿，隨意更改土地承包關系，強行進行土地流轉。為了彰顯政績，片面追求經濟利益，越位、越權進行各種商業性征地、建設性征地以及“低征高買”等土地運作，極大地抑制了農民土地流轉的積極性。

二、法國政府在農地流轉中的措施

1789年法國大革命以后，法國的土地所有權由封建領主變為農民的小塊私有。小農經濟使得農地更加細碎化、零散化。與歐洲國家相比，法國的小農式零散經營比較嚴重，已經嚴重阻礙了農業的發展。20世紀20年代，政府進行了一系列的改革，有效的促進了土地流轉，為實現農業的規模化、產業化和現代化發揮了至關重要的作用。

（一）制定法律法規，在制度上激勵和調控農地流轉

為了改變小農式的分散經營狀態，法國政府頒布了一系列的法律法規，有效的整合了土地資源。

1. 1960年法國通過了《農業指導法》，實行層級補助方法，按土地流轉的性質、面積對農民實行不同的補助金額。為了刺激土地流轉，政府除了對流出土地的農民進行財政補貼外，對流入土地達到規模標準者給予優惠的信貸政策。如：免費登記、低息貸款。

2. 1962年法國通過了《農業指導法補充法案》，各省成立“調整農業結構社會行動基金”，對65歲以上退休人員并放棄土地經營者，給予一定金額的補助，以保障老人失地后的生活，有利的促進了土地流轉。

3. 20世紀70年代初期，法國政府設立了“非退休金的社會福利補助基金”，對退休老人放棄土地經營者放寬至55歲。

4. 1804年頒布了《法國民法典》，第581條確立了土地的用益物權屬性，第595條和2118條確定了農民用益權流轉包括；出租、轉讓、轉出、抵押等，為土地流轉行為提供了法律保障和支持。

（二）科技興農，注重農業技術推廣和農民培訓

1. 法國政府十分重視農業技術和農業教育的發展，提出“依靠發展和普及技術進步成果提高農業生產率”，建立了比較健全的農業推廣組織，從中央到地方均設立了專業技術研究所和技術中心，它們對科研成果進行適應本地區的中間試驗后，通過農場主或者各省農會的技術顧問把科研成果推廣出去。

2. 加強農民的技能培訓，積極推行“農民高學歷”計劃，這是法國農業流轉有效性的保障，也是實現現代農業技術現代化的關鍵。全國設立了農業技術教育定向委員會，指導農業技術教育的發展。1960年至1975年，全國建立了一批農業科研結構和農業高等院校，在每個省建立農業中學，初高等院校和農業中學的正規教育外，還以農業中學為中心在周圍設立了農業初中、青年農業技術培訓中心和短期專業技術教育班。形成了教育、科研、推廣相結合，高、中、初等不同層次相配套的農業教育體系。并將農業職業培訓證書細分四類：農業學徒證書（BAA）、農業職業結業證書（BEPA）、農業技師證書（BTA）、高級教師證書（BTS），規定只有取得農業職業培訓證書才能成為合格的農業經營者。

（三）建立農地流轉中介，有效引導農地的適度規模化經營

1960年法國頒布的《農業指導法》，要求各省成立土地整治與農村安置公司，這是一種不以營利為目的、由國家代表實施監督的公司，其作用在于購買不利于農民生產的小塊土地，，并把買進的土地經過整治后以保價賣給具有一定規模的農場主或者有能力經營的農民，通過租賃經營這種土地使用權的流轉方式加快土地集中。農民在出賣土地時，必須通知整治公司，如果整治公司認為買賣不合理，它就會提出收購農民的土地；如果農民堅持要賣土地，那么土地整治公司具有優先購買權。土地整治與農村安置公司的成立，降低了履約成本和談判成本，極大地保證了農戶的權益，保證了農業用途不被隨意破壞，促進了農地流轉的有序性。

三、法國農地流轉對我國的啟示

我國在農地流轉中存在著諸多問題，在相關法律政策不健全和缺乏有效監督的情況下，借鑒法國土地流轉的經驗，結合我國自身的情況，不斷提高政府的公共服務能力，才能順利實現我國農村集體土地自愿、有償、高效運轉的目標。

（一）積極開展流轉服務、培育良好的流轉市場環境，建立統一、有序、規劃的土地流轉市場

1. 逐步完善流轉服務平臺和網絡，不斷健全流轉機制。以信息技術為依托，建立由縣級土地流轉綜合服務中心、鄉鎮土地流轉服務中心和村級土地流轉服務站組成的縣、鄉、村三級土地流轉市場服務體系。建立土地流轉信息數據庫，建立土流轉信息網絡，以科技為支撐實現土地流轉信息的共享，使供需雙方及時準確獲取可靠信息。

2. 積極鼓勵支持建立流轉服務中介，土地流轉機構是推進農業規模化的重要一環，它可以降低土地流轉過程中的制度博弈和福利成本，為供需雙方牽線搭橋，提供法律政策宣傳、流轉咨詢、合同簽訂指導、利益關系糾紛等服務。促進土地資源的優化配置。政府應在有條件的地方試點，逐步推廣完善。

3. 建立農村土地價格指導評估機制，根據土地等級、地理位置等因素，為土地流入方和流出方提供了市場價格指導服務，克服或杜絕土地流轉交易價格過高或過低的不公平流轉現象發生，減少或避免土地流轉矛盾糾紛，切實維護流轉雙方的合法權益。

（二）建立健全流轉程序，規范土地流轉行為

我國農地的土地流轉多以私下交易為主，口頭協商議價，無任何書面合同，甚至沒有集體備案，缺少法律的保護，在這種情況下，容易導致流入流出雙方的權、責、利失去有效保障。另外，一些基層政府在缺乏有效監督的情況下，強行進行土地流轉，違背和損害了農民的利益。

1. 建立統一規范的合同文本，各地要嚴格按照《農村土地承包法》，以及農業部頒布的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律法規，建立土地流轉的合同文本。強化發包方、流出方和流入方三方的“契約”行為，保持土地流轉承包關系及經營權益分配的合法性和規范性

2. 建立健全登記備案制度，對流轉合同及有關資料進行歸案并妥善保管，建立流轉情況登記冊，及時記載和反映流轉情況。

3. 完善土地流轉糾紛仲裁、調解機制。根據土地相關法律法規的要求，縣區建立起糾紛仲裁機構，鄉鎮建立起調解機構，負責農村土地承包、流轉糾紛的調解和仲裁，這是針對農地流轉納入法制化、規范化軌道的重要手段。

4. 規范土地流轉行為，建立有效監督機制。通過政策和法律明確界定基層政府在農地流轉中的地位與作用，主要是承擔流轉的指導、管理、服務和調處等職責。建立社會監督機制，保證農民可以通過正常的渠道維護自己的利益。

（三）創新土地流轉機制

我國的土地流轉方式主要包括：轉讓、出租、互換、轉包、股份合作五種形式。實踐中出現的“返租倒包”“土地信托”是土地流轉形式的創新，都具有可取性。在“不改變土地所有權性質、不改變土地用途、不損害農民土地承包權益下”可引導農民入社、農民入股，發展土地股份合作社，放開放活土地承包經營權，積極探索土地經營對外租賃、村集體與經營大戶合作經營、農業產業園區帶動及開發經營第三產業等多種合作社模式。由合作社整合生產要素、組織生產運營。在現有的土地制度框架內，鼓勵大膽創新，將土地資源變為土地資本。

（四）開展新型職業農民教育培訓

壯大新型職業農民隊伍，整合教育培訓，加快發展農業職業教育。著力打造一支適應現代農業發展需要的生產經營主體和農村實用人才隊伍。圍繞主導產業開展農業技能和經營能力培養培訓，擴大農村實用人才帶頭人示范培養培訓規模，加大對專業大戶、家庭農場經營者、農民合作社帶頭人、農業企業經營管理人員、農業社會化服務人員和返鄉農民工的培養培訓力度。各基層政府應制定新型職業農民培訓計劃，根據不同崗位和不同產業確定相應的培訓內容，幫助農民切實解決農工生產中的實際技術難題。

（五）提高農村社會保障水平，完善農村社會保障機制

農村土地是農民的生產和生活資料，它承載了社會保障的功能。只有通過完善社會保障制度，提高農民的社會保障水平，才能弱化土地的保障功能，消除農民失地后的后顧之憂。

一是要加快戶籍制度改革，徹底消除城鄉二元戶籍管理制度，形成于計劃經濟時代的城鄉二元戶籍制度，逐步附加了各種經濟社會功能于其中，最重要的是將福利保障的提供與否與戶籍捆綁在一起。擁有農村戶籍的農村居民，較少享有與城市居民相同的福利保障.最為突出的問題就是在城市里工作、生活的農民工不能享受與城市居民同等的公共服務。2014年國務院頒發了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，意見指出要建立城鄉統一的登記制度，取消農業戶口與非農業戶口性質，在解決城鄉二元壁壘的結構上，此為較大的突破。但真正需要改善的是制度背后的公共服務差距，包括農民進城后的就業、子女教育、養老、住房等。

二是是要提高農村社會保障水平。目前，我國農村的社會保障水平偏低，與城市的保障水平差距較大，并且我國農民的參保意識不強，導致農村社會保障覆蓋面窄。應進一步健全社會保障體系，貫徹廣覆蓋、保基本、多層次、可持續原則，解決農民的后顧之憂。

（六）選取農民代表，以擴散的形式加強農地流轉的宣傳

由于獲取信息渠道狹窄，知識水平有限，導致農民不能及時有效地了解國家關于土地方面的政策信息。封閉式的農地耕作不能有效提高農地效益，發揮農民的主體地位。可以換一種說法，農地流轉的效益很大程度上取決于縣級政府參與的政治意愿與能力，基層政府對這項工作的投入宣傳決定了土地流轉的延伸程度。可從各生產隊中選取代表進行最新政策引導，加強對農村骨干能手的培訓，讓代表人員擔任“傳遞者”的角色，通過代表人員的知識和政策傳遞達到全村覆蓋的效果。

四、結語

我國在推進工業化、城鎮化、信息化和農業化的過程中，農業化仍是我國的短板，我國經濟發展進入新常態，積極發展多種形式適度規模經營，這是農業現代化的必由之路。由于農地流轉的政策缺失、市場不完善，需要政府充分發揮引導者、組織者和監督者的作用，在土地流轉中提供好公共服務，引導和規范土地經營權有序流轉。繼續培育各類新型農業經營主體，堅持以糧食和農業為主，避免“非糧化”，禁止耕地“非農化”，因地制宜，充分發揮創新精神，放活土地經營權。土地流轉是農村經濟發展到一定階段的產物，需要循序漸進，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，決策權都在農戶，流轉收益應歸承包農戶所有。一些地方政府為了政績和利益，采取行政命令盲目推進，政府應明確自身職責，堅持土地流轉依法、自愿、有償的原則，充分保證農民的利益，建立一個與農村發展要求相協調、與農村生產力水平相適應、與農民承受能力相符合的農村土地流轉服務體系。

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（作者單位：中央民族大學公共管理學院）