論教職工代表大會制度與中小學治理結構重構

【摘 要】學校治理結構改革是建立現代學校制度的重要前提，在我國傳統的集權管理體制中，政府權力全面介入到經濟、文化、社會及其他領域，中小學校也深受影響。學校管理體制直接關系到學校的有效運作，中小學治理結構改革，首先需要建立和完善中小學民主管理制度。教職工代表大會制度是中小學民主管理制度的根本，在學校治理結構重構過程中，教職工代表大會制度是校長負責制的有益補充，是學校民主監督的重要渠道。

【關鍵詞】中小學 " "教職工代表大會制度 " "治理結構 " " 重構

學校治理結構與國家政治體制、權力結構、社會歷史、民族文化傳統等密切相關，學校治理結構改革是建立現代學校制度的重要前提。實行校長負責制后，一個重要任務是轉變傳統學校治理結構，對校長權力實施有效監督與制約，變革學校治理結構，發展與完善中小民主管理。提升創新教職工代表大會在學校治理中的地位成為必然。

一、學校治理中教職工代表大會制度的法律地位與實踐訴求

黨的十八屆四中全會是首次以依法治國為主題的中央全會，全會提出的依法治國，使法治中國建設展開了新藍圖，邁向更高境界。依法治國的重要內容之一是健全行政監督體系，教職工代表大會是現代學校內部治理結構的重要組成部分，對學校管理行使重要監督功能。中小學校實行教職工代表大會制度，既有法理依據，也是實踐所需要。

1.教職工代表大會的法律基礎

《中華人民共和國憲法》總綱第一章第二條規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家經濟和文化事業，管理社會事務?！比嗣窆芾韲业男再|從根本上詮釋了教職工代表大會制度存在的合理性，它表明教代會制度權利神圣不可侵犯，教職工依法行使國家主人的權利，管理學校事務是憲法賦予的權利，這是教代會制度建立的基調和依據?！吨腥A人民共和國教師法》規定，教師“對學校教育教學、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議，通過教職工代表大會或者其他形式，參與學校的民主管理”。這是對教職工代表大會制度的法律規定。1985年5月《中共中央關于教育體制改革的決定》指出：“學校逐步實行校長負責制……要建立和健全以教師為主體的教職工代表大會制度，加強民主管理和民主監督?！?995年3月通過的《中華人民共和國教育法》第30條規定：“學校及其他教育機構應當按照國家有關規定，通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，保障教職工參與民主管理和監督?！薄秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》第三部分提出，“適應中國國情和時代要求，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系”，“完善普通中小學和中等職業學校校長負責制。完善校長任職條件和任用辦法。實行校務會議等管理制度，建立健全教職工代表大會制度，不斷完善科學民主決策機制”。不同時期、不同層面與類別的法律法規，為教職工代表大會制度奠定了良好的法律基礎。

2.教職工代表大會的實踐訴求

教職工代表大會在學校治理中的地位源于強烈的實踐需求。一方面，技術與社會進步使管理的社會環境發生了巨大變化，合作、協作及交流，越來越成為組織活動的重心，管理者的角色也從直接命令、控制和處理信息轉變為教導、協調和支持，從發號施令者和監督者轉換為協調者和推動者?！霸?1世紀，更有效率的競爭者將是那種學會如何使用分享價值觀和控制員工情感能量的企業……企業需要那些本能地知道如何恰當開展工作的員工，他們不需要指導，并且能夠為雇主盡心盡力?！币虼?，管理者應該融入群體，其作用的發揮也不能依賴于決策制定中的絕對權威、人格魅力或是對信息的壟斷，管理者必須思考用什么樣的管理機制可以使員工參與到管理過程。另一方面，價值多元化是當今社會的新常態，在此背景下，管理者必須認識到，多樣化的人員隊伍包含著不同的工作愿景和方法。對于學校來說，教職工所表達的不同看法，既是一種學習機會，也是一種挑戰。“管理者的角色已經從監督團隊成員變為授權，因為工作已經圍繞核心過程進行了重新安排，工人也可以做到自我管理。下屬得到更大的自主權，對工作也更加滿意，他們從一般的工人成長為專業人士。”同時還要認識到，盡管學校在組織結構上發生了變化，傳統學校中許多服務教職工的功能轉向了社會，教職工對學校的依賴性弱于過去，但面對激烈的社會競爭，教職工與學校之間的利益依然緊密聯系，關心學校發展，辦好學校的愿望和積極性仍然很高。同時，開好教代會，有利于信息溝通，動員群眾，讓群眾了解學校意圖，讓管理層聽到群眾呼聲。

二、教職工代表大會與學校民主管理

學校民主管理就是建立合理的體制，讓廣大教職工以學校主人翁的身份，有組織地參與學校事務的決策和管理，實現學校發展愿景。民主思想是當今世界政治思想的主流，基層民主政治建設是社會主義政治文明建設的重要組成部分，教職工代表大會制度是教育民主化進程的最主要組成部分。健全的學校民主管理機制有助于有效監督和制約校長權力，從而有利于教職工行使合法權利，教職工代表大會是民主政治在學校管理中得以貫徹推進的制度保證。

1.作為民主形式的教職工代表大會的特點

廣泛的代表性。依據教職工代表大會的相關章程規定，學校教職工，不分地位、身份、年齡、性別，凡符合相關要求，就都有選舉或當選為教代會代表的權利，都有要求教代會代表他們的意愿和利益的權利。因此，與其他民主形式相比，教代會在學校具有最為廣泛的群眾性和代表性。

高度的凝聚力。教職工代表大會是按照民主集中制原則建立的，代表全校教職工，在審議通過學校重大決策、計劃、方案，做出相應決議和決定時，充分聽取、集中反映廣大教職工集體的智慧和愿望。因此，較之其他民主形式，教職工代表大會更能充分團結、動員教職工群眾為整體目標共同奮斗。

充分的權威性。教職工代表大會依照國家的有關法律法規行使教職工民主管理學校的權利。因此，它所通過的決策、計劃、方案、辦法，所做出的決議、決定，具有強烈的約束力，無論是學校的管理者還是普通的教職工，均需要服從，具有權威性。

堅實的組織保障。教職工代表大會實行代表常任制，并有完善的運行機制和制度規定。工會委員會是教職工大會的常設工作機構，這是從組織上對教職工參與學校民主管理的最有效保障形式，是對學校管理起經常作用的民主管理基本途徑。

2.當前教職工代表大會存在的主要問題

教職工代表大會職權責規定不明確。中小學教職工代表大會的建立雖然有明確的法律依據，但從程序上看，有關法律法規對教職工代表大會民主管理的規定比較模糊，不夠明確，如教職工代表大會、校務委員會、校長、教職工代表、教師、學生及家長的權責等都缺乏明確的規定，原則性、指導性多，具體性、可操作性少，缺乏定量化規范?？梢哉f，迄今為止，尚無具體的法律法規或條例規范對中小學教代會的職權責做出明確規定。

民主管理機構職能不明確。民主監督和評議是民主管理的重要內容，沒有組織機構貫徹執行，民主管理不可能落在實處。學校民主管理機構不健全，缺乏專門的監督機構和信息反饋機構。目前，學校并沒有專門的民主監督機構，現有監督主要通過校務公開、教代會和黨組織的監督來實現，對于教職工代表大會、校務委員會、家長委員會等組織的職能和權力缺乏明確的規定，致使這些組織不能切實發揮作用，教職工代表大會時常被當作“貫徹政令的工具”。

教職工代表大會的政治功能被削弱。從學校管理的本體意義上看，教職工代表大會代會應當擁有的是政治權利，然而，現實管理實踐中，法律法規賦予教代會的審議權、建議權、審議通過權和對領導干部的評議監督權等四項權利被淡化，代表大會與代表們關注更多的是經濟權利，政治權利訴求及其實現顯著弱化。

3.落實教代會制度需處理好幾個關系

我國早在建國初期就著手落實教職工參與民主管理學校事務;改革開放以來，教代會制度越來越走向法制化、制度化軌道。作為現代學校治理結構的重要構成部分，教職工代表大會已經獲得應有的地位，但落實教代會制度，除了結構問題，更深刻的應該是內涵建設，而這首先要處理好一系列關系，主要包括：

教代會與黨支部的關系。黨組織在學校起著政治核心作用，教代會在學校黨組織領導下開展工作。現代學校管理中，黨組織并不干涉校長的工作，但可以通過教職工代表大會審議校長的工作;學校發展規劃、經費預算、決算和重要規章制度等，利用教代會評議，考察學校中層領導干部，通過教代會黨組織把政治核心作用落到實處。

教代會和校長的關系。校長是學校的法人代表，掌握著學校最高行政權力。教代會并不是學校的權力機構，無權領導校長，更沒有罷免校長的權力。作為學校民主與監督機構，教代會應支持落實校長負責制，維護學校行政權威，校長則應尊重教代會的民主管理和民主監督權力，按時向教職工代表大會報告工作，執行教代會的決議和決定。

教職工代表大會與工會的關系。這兩者的關系，既有代表產生程序與資格的區別，也有實際生活中的相互交叉。工會是群眾性組織，相對獨立，工會會員代表大會是全體工會會員的最高權力機構，其代表按工會小組選舉產生，只有工會會員才能成為工會會員代表大會代表。教職工代表大會代表由選舉產生，評議學校的各項行政管理工作，教代會開會期間由選舉的主席團主持工作，凡具有公民資格的教職工都有資格當選為教代會代表。因此，教代會代表更具有廣泛性。

三、教職工代表大會制度與學校治理結構重構的哲學思考

學校發展不只是政府單一行為的孤立事件，利益相關者都在關注學校發展，因此，需要為這些關注建立發表意見的機制，這就必然要求學校內部治理結構的相應變革。逐步健全學校內部治理結構，有助于權力的高效運作和相互制衡。

1.完善立法，明確界定法律責任

嚴格意義上講，中小學教代會制度在教育立法上存在空白，盡管《憲法》《教育法》《中共中央關于教育體制改革的決定》和《中國教育改革發展綱要》等對教職工代表大會均有所規定，但除了《高等學校教職工代表大會暫行條例》對高校教代會有直接規定，還沒有全國性的針對中小學教代會的相關規章條例。因此，針對現行立法存在的問題，需要由目前偏重原則性指導轉向可操作性;由相關法律的間接規定所導致的間接引證轉為直接規定;由沒有任何對違反教職工代表大會制度相關條款應作何懲罰的規定，轉向明確“應怎么做、由誰做、該如何處罰”等方面的詳細條款規定，從而盡可能化解因法律層面上的問題所引起的學校治理中的難題。

2.準確定位，完善教職工代表大會工作制度

教代會是依據國家法律法規，按照一定形式組織起來，并被賦予一定權力的學校管理制度，作為學校民主管理的一種制度，它不是社會團體，是學校整個管理體制中不可缺少的、便于群眾民主參與的基本形式，與黨的領導、行政集中統一指揮構成了學校管理的完整體制。審議建議權、審議通過權、審議決定權和評議監督權是教代會的四項基本權力，然而，作為學校管理體制的一部分，一方面，公認教代會制度體系并不完備，另一方面，對這一制度體系包含哪些要素，無論是在理論界還是在學校實踐操作層面，也沒有一個公認的定論。因此，需要重新界定教職工代表大會的地位，可以考慮其由審議機構轉為一定的權力機構，對學校工作實行民主管理和群眾監督，將教代會只能對學校重大事項進行評議或審議權，擴大為對學校重大事項的表決權;將評議監督領導干部權，擴大為領導干部選舉和罷免權等。

3.增強民主意識，提高代表素質

雖然教代會具有廣泛性特點，但代表一經產生，實際上就會成為關鍵的少數人。學校民主管理就是把自由、平等、公正等民主理念的內涵引入學校管理過程，建立民主管理運行機制，這是現代學校制度建設的重要組成部分，也是推進學校民主與政治文明建設的重要保障。學校民主運行機制強調被管理者對管理過程的參與和控制，全體教職工有平等參與學校管理的權利和自由，同等參與決策的機會，每個成員的利益都被同等關照，每個成員都被公正對待。實現學校民主管理，不僅在于有健全的民主形式，更在于教職工特別是代表的素質。因而，要著力提高學校成員的民主意識，提高全體教職工的民主素質。

4.以建設民主學校為目標，創新教職工代表大會工作機制

建設民主學校是教育民主化的重要組成部分和具體體現。實現這一點，在治理結構上必須體現參與原則，要按民主的要求改造教育對象、制度、方法和學校治理的內容、組織形式、權力配置等。教職工代表大會將民主管理思想引入學校治理實踐，使學校民主管理的全面實現成為可能。創新教職工代表大會工作機制，必須改變當前學校管理實踐中仍然存在的重行政意志輕民主參與、教職工代表大會制度不健全、地位和作用未得凸顯、基本職權難以行使等現狀。

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