論教職工代表大會(huì)制度與中小學(xué)治理結(jié)構(gòu)重構(gòu)

【摘 要】學(xué)校治理結(jié)構(gòu)改革是建立現(xiàn)代學(xué)校制度的重要前提，在我國(guó)傳統(tǒng)的集權(quán)管理體制中，政府權(quán)力全面介入到經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)及其他領(lǐng)域，中小學(xué)校也深受影響。學(xué)校管理體制直接關(guān)系到學(xué)校的有效運(yùn)作，中小學(xué)治理結(jié)構(gòu)改革，首先需要建立和完善中小學(xué)民主管理制度。教職工代表大會(huì)制度是中小學(xué)民主管理制度的根本，在學(xué)校治理結(jié)構(gòu)重構(gòu)過(guò)程中，教職工代表大會(huì)制度是校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的有益補(bǔ)充，是學(xué)校民主監(jiān)督的重要渠道。

【關(guān)鍵詞】中小學(xué) " "教職工代表大會(huì)制度 " "治理結(jié)構(gòu) " " 重構(gòu)

學(xué)校治理結(jié)構(gòu)與國(guó)家政治體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)、社會(huì)歷史、民族文化傳統(tǒng)等密切相關(guān)，學(xué)校治理結(jié)構(gòu)改革是建立現(xiàn)代學(xué)校制度的重要前提。實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制后，一個(gè)重要任務(wù)是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，對(duì)校長(zhǎng)權(quán)力實(shí)施有效監(jiān)督與制約，變革學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，發(fā)展與完善中小民主管理。提升創(chuàng)新教職工代表大會(huì)在學(xué)校治理中的地位成為必然。

一、學(xué)校治理中教職工代表大會(huì)制度的法律地位與實(shí)踐訴求

黨的十八屆四中全會(huì)是首次以依法治國(guó)為主題的中央全會(huì)，全會(huì)提出的依法治國(guó)，使法治中國(guó)建設(shè)展開(kāi)了新藍(lán)圖，邁向更高境界。依法治國(guó)的重要內(nèi)容之一是健全行政監(jiān)督體系，教職工代表大會(huì)是現(xiàn)代學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分，對(duì)學(xué)校管理行使重要監(jiān)督功能。中小學(xué)校實(shí)行教職工代表大會(huì)制度，既有法理依據(jù)，也是實(shí)踐所需要。

1.教職工代表大會(huì)的法律基礎(chǔ)

《中華人民共和國(guó)憲法》總綱第一章第二條規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”人民管理國(guó)家的性質(zhì)從根本上詮釋了教職工代表大會(huì)制度存在的合理性，它表明教代會(huì)制度權(quán)利神圣不可侵犯，教職工依法行使國(guó)家主人的權(quán)利，管理學(xué)校事務(wù)是憲法賦予的權(quán)利，這是教代會(huì)制度建立的基調(diào)和依據(jù)。《中華人民共和國(guó)教師法》規(guī)定，教師“對(duì)學(xué)校教育教學(xué)、管理工作和教育行政部門的工作提出意見(jiàn)和建議，通過(guò)教職工代表大會(huì)或者其他形式，參與學(xué)校的民主管理”。這是對(duì)教職工代表大會(huì)制度的法律規(guī)定。1985年5月《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出：“學(xué)校逐步實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制……要建立和健全以教師為主體的教職工代表大會(huì)制度，加強(qiáng)民主管理和民主監(jiān)督。”1995年3月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)教育法》第30條規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，通過(guò)以教師為主體的教職工代表大會(huì)等組織形式，保障教職工參與民主管理和監(jiān)督。”《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第三部分提出，“適應(yīng)中國(guó)國(guó)情和時(shí)代要求，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間新型關(guān)系”，“完善普通中小學(xué)和中等職業(yè)學(xué)校校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。完善校長(zhǎng)任職條件和任用辦法。實(shí)行校務(wù)會(huì)議等管理制度，建立健全教職工代表大會(huì)制度，不斷完善科學(xué)民主決策機(jī)制”。不同時(shí)期、不同層面與類別的法律法規(guī)，為教職工代表大會(huì)制度奠定了良好的法律基礎(chǔ)。

2.教職工代表大會(huì)的實(shí)踐訴求

教職工代表大會(huì)在學(xué)校治理中的地位源于強(qiáng)烈的實(shí)踐需求。一方面，技術(shù)與社會(huì)進(jìn)步使管理的社會(huì)環(huán)境發(fā)生了巨大變化，合作、協(xié)作及交流，越來(lái)越成為組織活動(dòng)的重心，管理者的角色也從直接命令、控制和處理信息轉(zhuǎn)變?yōu)榻虒?dǎo)、協(xié)調(diào)和支持，從發(fā)號(hào)施令者和監(jiān)督者轉(zhuǎn)換為協(xié)調(diào)者和推動(dòng)者。“在21世紀(jì)，更有效率的競(jìng)爭(zhēng)者將是那種學(xué)會(huì)如何使用分享價(jià)值觀和控制員工情感能量的企業(yè)……企業(yè)需要那些本能地知道如何恰當(dāng)開(kāi)展工作的員工，他們不需要指導(dǎo)，并且能夠?yàn)楣椭鞅M心盡力。”因此，管理者應(yīng)該融入群體，其作用的發(fā)揮也不能依賴于決策制定中的絕對(duì)權(quán)威、人格魅力或是對(duì)信息的壟斷，管理者必須思考用什么樣的管理機(jī)制可以使員工參與到管理過(guò)程。另一方面，價(jià)值多元化是當(dāng)今社會(huì)的新常態(tài)，在此背景下，管理者必須認(rèn)識(shí)到，多樣化的人員隊(duì)伍包含著不同的工作愿景和方法。對(duì)于學(xué)校來(lái)說(shuō)，教職工所表達(dá)的不同看法，既是一種學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，也是一種挑戰(zhàn)。“管理者的角色已經(jīng)從監(jiān)督團(tuán)隊(duì)成員變?yōu)槭跈?quán)，因?yàn)楣ぷ饕呀?jīng)圍繞核心過(guò)程進(jìn)行了重新安排，工人也可以做到自我管理。下屬得到更大的自主權(quán)，對(duì)工作也更加滿意，他們從一般的工人成長(zhǎng)為專業(yè)人士。”同時(shí)還要認(rèn)識(shí)到，盡管學(xué)校在組織結(jié)構(gòu)上發(fā)生了變化，傳統(tǒng)學(xué)校中許多服務(wù)教職工的功能轉(zhuǎn)向了社會(huì)，教職工對(duì)學(xué)校的依賴性弱于過(guò)去，但面對(duì)激烈的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)，教職工與學(xué)校之間的利益依然緊密聯(lián)系，關(guān)心學(xué)校發(fā)展，辦好學(xué)校的愿望和積極性仍然很高。同時(shí)，開(kāi)好教代會(huì)，有利于信息溝通，動(dòng)員群眾，讓群眾了解學(xué)校意圖，讓管理層聽(tīng)到群眾呼聲。

二、教職工代表大會(huì)與學(xué)校民主管理

學(xué)校民主管理就是建立合理的體制，讓廣大教職工以學(xué)校主人翁的身份，有組織地參與學(xué)校事務(wù)的決策和管理，實(shí)現(xiàn)學(xué)校發(fā)展愿景。民主思想是當(dāng)今世界政治思想的主流，基層民主政治建設(shè)是社會(huì)主義政治文明建設(shè)的重要組成部分，教職工代表大會(huì)制度是教育民主化進(jìn)程的最主要組成部分。健全的學(xué)校民主管理機(jī)制有助于有效監(jiān)督和制約校長(zhǎng)權(quán)力，從而有利于教職工行使合法權(quán)利，教職工代表大會(huì)是民主政治在學(xué)校管理中得以貫徹推進(jìn)的制度保證。

1.作為民主形式的教職工代表大會(huì)的特點(diǎn)

廣泛的代表性。依據(jù)教職工代表大會(huì)的相關(guān)章程規(guī)定，學(xué)校教職工，不分地位、身份、年齡、性別，凡符合相關(guān)要求，就都有選舉或當(dāng)選為教代會(huì)代表的權(quán)利，都有要求教代會(huì)代表他們的意愿和利益的權(quán)利。因此，與其他民主形式相比，教代會(huì)在學(xué)校具有最為廣泛的群眾性和代表性。

高度的凝聚力。教職工代表大會(huì)是按照民主集中制原則建立的，代表全校教職工，在審議通過(guò)學(xué)校重大決策、計(jì)劃、方案，做出相應(yīng)決議和決定時(shí)，充分聽(tīng)取、集中反映廣大教職工集體的智慧和愿望。因此，較之其他民主形式，教職工代表大會(huì)更能充分團(tuán)結(jié)、動(dòng)員教職工群眾為整體目標(biāo)共同奮斗。

充分的權(quán)威性。教職工代表大會(huì)依照國(guó)家的有關(guān)法律法規(guī)行使教職工民主管理學(xué)校的權(quán)利。因此，它所通過(guò)的決策、計(jì)劃、方案、辦法，所做出的決議、決定，具有強(qiáng)烈的約束力，無(wú)論是學(xué)校的管理者還是普通的教職工，均需要服從，具有權(quán)威性。

堅(jiān)實(shí)的組織保障。教職工代表大會(huì)實(shí)行代表常任制，并有完善的運(yùn)行機(jī)制和制度規(guī)定。工會(huì)委員會(huì)是教職工大會(huì)的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，這是從組織上對(duì)教職工參與學(xué)校民主管理的最有效保障形式，是對(duì)學(xué)校管理起經(jīng)常作用的民主管理基本途徑。

2.當(dāng)前教職工代表大會(huì)存在的主要問(wèn)題

教職工代表大會(huì)職權(quán)責(zé)規(guī)定不明確。中小學(xué)教職工代表大會(huì)的建立雖然有明確的法律依據(jù)，但從程序上看，有關(guān)法律法規(guī)對(duì)教職工代表大會(huì)民主管理的規(guī)定比較模糊，不夠明確，如教職工代表大會(huì)、校務(wù)委員會(huì)、校長(zhǎng)、教職工代表、教師、學(xué)生及家長(zhǎng)的權(quán)責(zé)等都缺乏明確的規(guī)定，原則性、指導(dǎo)性多，具體性、可操作性少，缺乏定量化規(guī)范。可以說(shuō)，迄今為止，尚無(wú)具體的法律法規(guī)或條例規(guī)范對(duì)中小學(xué)教代會(huì)的職權(quán)責(zé)做出明確規(guī)定。

民主管理機(jī)構(gòu)職能不明確。民主監(jiān)督和評(píng)議是民主管理的重要內(nèi)容，沒(méi)有組織機(jī)構(gòu)貫徹執(zhí)行，民主管理不可能落在實(shí)處。學(xué)校民主管理機(jī)構(gòu)不健全，缺乏專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和信息反饋機(jī)構(gòu)。目前，學(xué)校并沒(méi)有專門的民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有監(jiān)督主要通過(guò)校務(wù)公開(kāi)、教代會(huì)和黨組織的監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)，對(duì)于教職工代表大會(huì)、校務(wù)委員會(huì)、家長(zhǎng)委員會(huì)等組織的職能和權(quán)力缺乏明確的規(guī)定，致使這些組織不能切實(shí)發(fā)揮作用，教職工代表大會(huì)時(shí)常被當(dāng)作“貫徹政令的工具”。

教職工代表大會(huì)的政治功能被削弱。從學(xué)校管理的本體意義上看，教職工代表大會(huì)代會(huì)應(yīng)當(dāng)擁有的是政治權(quán)利，然而，現(xiàn)實(shí)管理實(shí)踐中，法律法規(guī)賦予教代會(huì)的審議權(quán)、建議權(quán)、審議通過(guò)權(quán)和對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的評(píng)議監(jiān)督權(quán)等四項(xiàng)權(quán)利被淡化，代表大會(huì)與代表們關(guān)注更多的是經(jīng)濟(jì)權(quán)利，政治權(quán)利訴求及其實(shí)現(xiàn)顯著弱化。

3.落實(shí)教代會(huì)制度需處理好幾個(gè)關(guān)系

我國(guó)早在建國(guó)初期就著手落實(shí)教職工參與民主管理學(xué)校事務(wù);改革開(kāi)放以來(lái)，教代會(huì)制度越來(lái)越走向法制化、制度化軌道。作為現(xiàn)代學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的重要構(gòu)成部分，教職工代表大會(huì)已經(jīng)獲得應(yīng)有的地位，但落實(shí)教代會(huì)制度，除了結(jié)構(gòu)問(wèn)題，更深刻的應(yīng)該是內(nèi)涵建設(shè)，而這首先要處理好一系列關(guān)系，主要包括：

教代會(huì)與黨支部的關(guān)系。黨組織在學(xué)校起著政治核心作用，教代會(huì)在學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。現(xiàn)代學(xué)校管理中，黨組織并不干涉校長(zhǎng)的工作，但可以通過(guò)教職工代表大會(huì)審議校長(zhǎng)的工作;學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、決算和重要規(guī)章制度等，利用教代會(huì)評(píng)議，考察學(xué)校中層領(lǐng)導(dǎo)干部，通過(guò)教代會(huì)黨組織把政治核心作用落到實(shí)處。

教代會(huì)和校長(zhǎng)的關(guān)系。校長(zhǎng)是學(xué)校的法人代表，掌握著學(xué)校最高行政權(quán)力。教代會(huì)并不是學(xué)校的權(quán)力機(jī)構(gòu)，無(wú)權(quán)領(lǐng)導(dǎo)校長(zhǎng)，更沒(méi)有罷免校長(zhǎng)的權(quán)力。作為學(xué)校民主與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，教代會(huì)應(yīng)支持落實(shí)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，維護(hù)學(xué)校行政權(quán)威，校長(zhǎng)則應(yīng)尊重教代會(huì)的民主管理和民主監(jiān)督權(quán)力，按時(shí)向教職工代表大會(huì)報(bào)告工作，執(zhí)行教代會(huì)的決議和決定。

教職工代表大會(huì)與工會(huì)的關(guān)系。這兩者的關(guān)系，既有代表產(chǎn)生程序與資格的區(qū)別，也有實(shí)際生活中的相互交叉。工會(huì)是群眾性組織，相對(duì)獨(dú)立，工會(huì)會(huì)員代表大會(huì)是全體工會(huì)會(huì)員的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，其代表按工會(huì)小組選舉產(chǎn)生，只有工會(huì)會(huì)員才能成為工會(huì)會(huì)員代表大會(huì)代表。教職工代表大會(huì)代表由選舉產(chǎn)生，評(píng)議學(xué)校的各項(xiàng)行政管理工作，教代會(huì)開(kāi)會(huì)期間由選舉的主席團(tuán)主持工作，凡具有公民資格的教職工都有資格當(dāng)選為教代會(huì)代表。因此，教代會(huì)代表更具有廣泛性。

三、教職工代表大會(huì)制度與學(xué)校治理結(jié)構(gòu)重構(gòu)的哲學(xué)思考

學(xué)校發(fā)展不只是政府單一行為的孤立事件，利益相關(guān)者都在關(guān)注學(xué)校發(fā)展，因此，需要為這些關(guān)注建立發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)制，這就必然要求學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的相應(yīng)變革。逐步健全學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，有助于權(quán)力的高效運(yùn)作和相互制衡。

1.完善立法，明確界定法律責(zé)任

嚴(yán)格意義上講，中小學(xué)教代會(huì)制度在教育立法上存在空白，盡管《憲法》《教育法》《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》和《中國(guó)教育改革發(fā)展綱要》等對(duì)教職工代表大會(huì)均有所規(guī)定，但除了《高等學(xué)校教職工代表大會(huì)暫行條例》對(duì)高校教代會(huì)有直接規(guī)定，還沒(méi)有全國(guó)性的針對(duì)中小學(xué)教代會(huì)的相關(guān)規(guī)章條例。因此，針對(duì)現(xiàn)行立法存在的問(wèn)題，需要由目前偏重原則性指導(dǎo)轉(zhuǎn)向可操作性;由相關(guān)法律的間接規(guī)定所導(dǎo)致的間接引證轉(zhuǎn)為直接規(guī)定;由沒(méi)有任何對(duì)違反教職工代表大會(huì)制度相關(guān)條款應(yīng)作何懲罰的規(guī)定，轉(zhuǎn)向明確“應(yīng)怎么做、由誰(shuí)做、該如何處罰”等方面的詳細(xì)條款規(guī)定，從而盡可能化解因法律層面上的問(wèn)題所引起的學(xué)校治理中的難題。

2.準(zhǔn)確定位，完善教職工代表大會(huì)工作制度

教代會(huì)是依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)，按照一定形式組織起來(lái)，并被賦予一定權(quán)力的學(xué)校管理制度，作為學(xué)校民主管理的一種制度，它不是社會(huì)團(tuán)體，是學(xué)校整個(gè)管理體制中不可缺少的、便于群眾民主參與的基本形式，與黨的領(lǐng)導(dǎo)、行政集中統(tǒng)一指揮構(gòu)成了學(xué)校管理的完整體制。審議建議權(quán)、審議通過(guò)權(quán)、審議決定權(quán)和評(píng)議監(jiān)督權(quán)是教代會(huì)的四項(xiàng)基本權(quán)力，然而，作為學(xué)校管理體制的一部分，一方面，公認(rèn)教代會(huì)制度體系并不完備，另一方面，對(duì)這一制度體系包含哪些要素，無(wú)論是在理論界還是在學(xué)校實(shí)踐操作層面，也沒(méi)有一個(gè)公認(rèn)的定論。因此，需要重新界定教職工代表大會(huì)的地位，可以考慮其由審議機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為一定的權(quán)力機(jī)構(gòu)，對(duì)學(xué)校工作實(shí)行民主管理和群眾監(jiān)督，將教代會(huì)只能對(duì)學(xué)校重大事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)議或?qū)徸h權(quán)，擴(kuò)大為對(duì)學(xué)校重大事項(xiàng)的表決權(quán);將評(píng)議監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)，擴(kuò)大為領(lǐng)導(dǎo)干部選舉和罷免權(quán)等。

3.增強(qiáng)民主意識(shí)，提高代表素質(zhì)

雖然教代會(huì)具有廣泛性特點(diǎn)，但代表一經(jīng)產(chǎn)生，實(shí)際上就會(huì)成為關(guān)鍵的少數(shù)人。學(xué)校民主管理就是把自由、平等、公正等民主理念的內(nèi)涵引入學(xué)校管理過(guò)程，建立民主管理運(yùn)行機(jī)制，這是現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的重要組成部分，也是推進(jìn)學(xué)校民主與政治文明建設(shè)的重要保障。學(xué)校民主運(yùn)行機(jī)制強(qiáng)調(diào)被管理者對(duì)管理過(guò)程的參與和控制，全體教職工有平等參與學(xué)校管理的權(quán)利和自由，同等參與決策的機(jī)會(huì)，每個(gè)成員的利益都被同等關(guān)照，每個(gè)成員都被公正對(duì)待。實(shí)現(xiàn)學(xué)校民主管理，不僅在于有健全的民主形式，更在于教職工特別是代表的素質(zhì)。因而，要著力提高學(xué)校成員的民主意識(shí)，提高全體教職工的民主素質(zhì)。

4.以建設(shè)民主學(xué)校為目標(biāo)，創(chuàng)新教職工代表大會(huì)工作機(jī)制

建設(shè)民主學(xué)校是教育民主化的重要組成部分和具體體現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，在治理結(jié)構(gòu)上必須體現(xiàn)參與原則，要按民主的要求改造教育對(duì)象、制度、方法和學(xué)校治理的內(nèi)容、組織形式、權(quán)力配置等。教職工代表大會(huì)將民主管理思想引入學(xué)校治理實(shí)踐，使學(xué)校民主管理的全面實(shí)現(xiàn)成為可能。創(chuàng)新教職工代表大會(huì)工作機(jī)制，必須改變當(dāng)前學(xué)校管理實(shí)踐中仍然存在的重行政意志輕民主參與、教職工代表大會(huì)制度不健全、地位和作用未得凸顯、基本職權(quán)難以行使等現(xiàn)狀。

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