對我國開發區管理的法律探析

摘要：《立法法》中規定的地方立法權的地方性事務、執行性、和先行性三個特性，可以從大體解決我國地方人大行使地方立法權的空間問題。但在實踐中，中央與地方立法權的劃分卻非常復雜，西安市開發區地方立法的實際說明了這一點。西安是中國西部最大的城市，西安市開發區在發展規模和水平上具有很強的代表性，但在開發區的管理上存在著管理主體混亂、立法滯后等問題。本文以西安開發區的案例切入，總結出中央與地方立法事項劃分的三個特性，再依據相關地方立法空間的理論，對西安高新技術開發區的管理立法提出合理性建議。

關鍵詞：中央立法；地方立法；西安；開發區

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1671-864X（2015）06-0059-02`

在中國開發區改革與發展新的歷史時期，可以說開發區已經面臨著一個重要的歷史時刻。雖然國家對各地“開發區熱”的整頓取得了一定成效，但“法律缺位、產業不明、規劃混沌”等現象仍然影響著開發區的發展，開發區的法律地位、管理權限、管理體制等一系列問題越來越突出并急需解決。

一、我國開發區現存問題——以西安高新技術開發區為例

（一）我國開發區發展沿革。

中國開發區經歷了經濟特區→沿海開放城市→沿海經濟技術開發區→沿海及內地經濟技術開發區、高新技術產業開發區的發展過程，產業發展也在不斷的高端化。但是由于開發區作為有中國特色的發展模式之一，在成立之初就存在著立法先天不足的欠缺，隨著發展該欠缺越來越明顯，甚至一定程度成為開發區繼續發展的重大障礙之一。

（二）我國開發區發展存在的主要問題。

1.主體地位不明。開發區管理委員會究竟是什么樣的一個機構，大多數的開發區管委會的主體地位一直定性不明確，缺少法律規范，通常習慣上把管委會看作是一個“政府”，但實際上在我國相關法律行政機構設置序列中并沒有設置開發區。開發區既不是一級地方政府、又不是派出機關、更不是實際意義上的派出機構。這種因為主體地位不明而造成的在開發區管理過程中混亂的問題存在于全國大部分開發區中。因此急需一個全國性的有關開發區的法律體系，來界定開發區管理委員會的主體資格。

2.管委會權限不清。權限不清主要表現為：（1）開發區管理委員會權限不穩定，立法沒有對開發區管委會的權限、職能沒有作出明確規定。（2）開發區管理委員會在處理與地方政府有關部門、與上級派駐開發區的機構之間的關系時，也缺乏明確的規定，很大程度上要靠感情來維系，造成所在地市關系不順。（3）管委會自主權限不足，影響效率，開發區管委會要全面負責開發區內所有的重大事務的協調和管理，但是由于授權不足，影響了其工作效率，制約了開發區的快速發展。

（三）西安市高新技術產業開發區存在的問題。

《西安市開發區條例》（以下簡稱“條例”）規定：開發區是指西安高新技術產業開發區和西安經濟技術開發區。“高新技術產業開發區是由高新技術、高新產業、開發區的管理模式和體制、區域環境、法律和政策供給等諸多要素組成的一個區域系統。”筆者在此對西安市高新技術開發區存在的問題作具體分析。

《條例》第四條規定：“管理委員會是市人民政府的派出機構，對開發區行使市級經濟事務和部分社會事務管理職權。”高新管理委員會作為派出機構，除有法律法規特別授權，只享有政府部門有限的授權。但筆者在登陸西安市高新技術產業開發區門戶網站時發現，高新區管委會的職能涵蓋社會管理中的各個層面，這顯然與它在條例中的法律地位不符。

2.現在公安、工商、稅務、質監、交警、消防部門在高新區派駐有工作機構，統稱為“支撐服務機構”。總體上這些機構在高新區工作良好，為高新區的發展做出了貢獻。但高新區是我市改革開放的試驗區，外商和國內企業對政府機構的服務要求更高。對支撐服務機構管理服務不到位、企業不滿意的方面，管委會缺乏管理和促進的手段。

3.隨著開發面積的擴大，規劃建設范圍內的被征用土地的農民越來越多，農村轉變為城市社區、農民轉變為城市市民、農業轉變為服務業和制造加工業的工作顯得越來越急迫。但是由于二元管理，這些工作難以推進，也給園區投資環境的改善造成障礙。高新區建設發展的高度組織性和農村、農民和農業轉變的自發性引發的矛盾，不僅表現為高新區征地拆遷難度日益加大，成本攀升，嚴重制約招商引資和項目入區，為園區環境的維護留下巨大的隱患。

二、對于開發區立法的必要性和相關法律依據

目前，開發區的發展已進入“二次創業”階段，面對不容回避的矛盾和問題，為了更好的推動高新技術產業開發區的發展，必須用法律手段加以規范和調整，確立適應社會主義市場經濟體制的新型的開發區管理體制，創造以法制為主導，政策與法律相結合的良好的發展環境。

（一）對于開發區立法的相關法律依據。

我國憲法規定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”這是中央和地方國家機構職權劃分的原則，也是中央和地方立法權限劃分應遵守的原則。為了在立法實踐中切實實現這一憲法原則，2000年第九屆全國人民代表大會第三次會議通過了《立法法》，該法于2000年7月1日正式實施。《立法法》中對于中央和地方立法權做出了劃分：中央立法權包括全人民代表大會及其常委會修改憲法、制定和修改法律的權力，國務院及其組成部門、直屬機構制定和修改行政法規及部門規章的權力；地方立法權包括、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。但是立法法對于地方性法規和地方政府規章只是做出了原則性規定，沒有具體地規定地方的專用立法事項。

同時，中央與地方的立法事項還存在著相對性。對開發區的管理和發展的事項中，我們不難看出，諸如開發區內部的社會性財政性事務管理，開發區內土地管理，以及地方需要國家組織驗收和審批，在人員編制與投入的協調事項等方面，開發區管理委員會實際發揮了一種協調的功能。協調功能的本質：在中央與地方事務存在著諸多的交叉性，并且不可分割的前提下，地方職能可以看作是保證整個事務運行的基礎。而這種立法權限關系的體現最直接的就在于沒有違反《立法法》中的法律保留原則和中央政策，同時地方經濟社會事務的發展需要進行地方立法，就可以將此類事項視為地方立法權進行立法。

（二）對于開發區立法的必要性分析。

目前，我國尚不存在一部針對全國各類開發區的法律。在全國性法律缺位的情況下，地方性針對開發區的地方法規、條例調整著開發區各類法律關系。例如：天津市人民代表大會頒布的于 1985 年頒布的《天津經濟技術開發區管理條例》針對開發區管委會、區內土地的征收和轉讓、國內外企業的登記和注冊都做了具體的規定。但由于我國開發區類型多樣化，開發區內的企業、土地利用等在某種意義上處于一種“混亂”的狀態。此外，各地方性開發區條例、政府規章及規范性文件，大多帶有濃厚的地方保護主義。相對于全國性立法而言，“中央立法機關所享有的立法權是這一位階性體系中效力最高的立法權，地方政府享有的是處于低位階的立法權”，其權威性和穩定性不足，而且無法解決一些根本性的制度問題，影響我國開發區的發展。在我國開發區進入“二次創業”的現階段，法律制度的不完善不僅影響開發區內各產業的發展，而且不利于產業創新機制的形成。現有開發區立法無論是在形式上還是在內容上都無法保障區內產業的優化升級。因此，我國有必要對開發區進行立法，有必要對現有法律不完善的地方進行必要性修改。

三、對于我國開發區管理立法的思考

我國在2005年頒布了《國家高新技術產業開發區管理暫行辦法》，在2007年由國家商務部、科技部召開了《國家級開發區管理條例》初稿研討會（但一直沒有出臺），這說明對于全國性開發區的立法已經提上了立法議程，但由于各種因素遲遲未予出臺。筆者擬在針對西安市高新技術產業開發區問題給出兩點建議。

（一）加快出臺全國性立法規范。

為避免地方立法權過度膨脹和立法權被異化的現象發生，有必要從目的上對地方立法進行引導。從立法看，綜合性的開發區法至今尚未制定出臺，現有的行政規章和地方性法規不僅法律位階較低，而且規定不夠一致。在2007年國家商務部、科技部曾組織過關于《國家級開發區管理條例》研討會，但筆者認為由國家部委出臺的部門規章對于調整全國范圍內的國家級開發區的管理是不夠的，應該由國務院來制定一部行政法規來指導性地規制開發區的管理，因為部門規章的效力等同于地方性法規和地方政府規章。只有出臺了一部強有力的全國性立法規范后，地方政府對于開發區管理具體管理的立法規制才有章可循。

（二）規范地方立法——以西安市高新技術產業開發區為例。

在有了全國性立法之后，地方立法就有章可循了。但是在全國立法滯后的情況下，地方不能因此擱置問題，地方應當發揮自己的積極性、主動性，行使地方立法的權利。《立法法》第63條也賦予了地方立法權。發展高新技術、迅速實現高新技術產業化是我國實現國富民強的基本途徑。我國十幾年來建立了五十多個高新技術產業園區，在發展過程中既取得一定經驗，也存在一些教訓和不足。我們以西安開發區為例，對高新技術產業的發展進行戰略思考，并提出對策建議。

確立管委會行政主體地位。上文已經分析了西安市高新技術產業開發區存在的三點問題，即法律地位不明、與“支撐服務機構”的協調問題、開發區的土地問題。筆者認為，這三個問題的根源都在于要解決西安市高新技術產業開發區的主體資格問題。西安2003年5月1日實施了《西安市開發區管理條例》，距今已實施10年有余。在“條例”里規定開發區管委會是市人民政府的派出機構，這明顯是與事實不符的規定，筆者認為應當把“派出機構”改為“派出機關”，賦予法律上的行政主體地位。行政主體地位的確立將有利于協調與“支撐服務機構”的關系，也有利于處理訴訟糾紛。

明確管委會與“支撐服務體系”的關系。“條例”沒有對管委會的組成做出明確的劃分，更沒有明確管委會與“支撐服務機構”的關系。在西安高新技術產業開發區門戶網站的“組織機構”欄目里，管委會會包含：黨工委辦公室、管委會辦公室、黨工委組織人事部（督查考評辦公室）、黨工委宣傳部、發展改革和商務局、安全生產監督管理局、財政局、投資促進局、統計局、國土資源和房屋管理局、規劃建設局等共17個部門，“支撐服務機構”包括： 西安市工商行政管理局高新分局、西安高新技術產業開發區國家稅務局、西安市地方稅務局高新分局、西安市公安局高新分局、交警高新大隊等8個機構。因為“支撐服務體系”不屬于管委會范圍，所以“條例”無權規定“支撐服務體系”的職權范圍，但對于管委會的職權可以具體劃分，對于管委會職權范圍內的事項“支撐服務體系”不得干涉。

結語

在現階段，我國中央與地方關系的法治化程度依然不高，憲法和法律，尤其是《立法法》對中央與地方國家機構職權的劃分不夠明確。在此情況下，當人們的思維定式在如何強化中央立法權的理念、規則與技術的時候，同樣需要重視的是—在不違背現有法律框架的前提下，如何樹立一種靈活、實際、積極的地方立法觀，以凸顯地方立法特色，使立法能夠服務于地方社會經濟發展的需要，服務于公共利益和共同福社的需要。只有通過不斷發揮地方立法的智慧與積極性，中央與地方立法權的劃分才能不斷增強科學性與有效性。

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