行政執法證據與行政訴訟證據的銜接

摘要：證據是決定行政執法活動正確與否的關鍵，也是決定行政訴訟勝敗的關鍵。行政執法證據產生于行政程序中，繼而可能被帶入行政訴訟程序中，但理論界常將二者混為一談，忽視了兩者的區別；在行政實踐中，行政機關也常常以行政訴訟證據的規則來收集證據，這種做法造成了執法過程與訴訟階段證據認定的混亂，因此有必要明確行政執法證據如何轉化為行政訴訟證據，以及怎樣建立完善的證據制度來規范行政執法人員的調查取證和審判人員的證據審查標準。

關鍵詞：行政執法證據；行政訴訟證據；銜接；完善

一、概念及特征界定

1.行政執法證據的概念和特征

行政執法證據的概念應當是建立在對行政執法涵義的理解之上的，目前我國法律學術界對行政執法概念存有廣義狹義的不同認識和主張。羅豪才、應松年教授主編的教科書《行政法學》中是較為廣義的觀點：“行政執法是行政機關執行法律的行為，是主管行政機關依法采取的具體的直接影響相對一方權利義務的行為；或者對個人、組織的權利義務的行使和履行情況進行監督檢查的行為。”狹義一點的理解又如楊惠基先生所著的《行政執法概論》一書中說：“行政執法是指行政機關及其行政執法人員為了實現國家行政管理目的，依照法定職權和法定程序，執行法律法規和規章，直接對特定的行政相對人和特定的行政事務采取措施并影響其權利義務的行為。”行政執法證據的特征包括：①收集的主體是確定的。調查、收集、提供、運用行政執法證據的主體是行政主體及相對人。②證據的形式具有特定性。行政執法證據都是可觀、可聽、可觸、可聞等客觀存在的，表現形式為實體狀態的存在物，包括物證、書證、視聽資料和言辭類證據。③證據的用途具有特定性。在證據內容方面，與行政決定相關的事實便是行政執法證據承載的信息所映射的唯一對象。④證據的內容具有專業性和技術性。行政事務的廣泛性決定了行政事實涵蓋了各方各面的專業技術，反映在行政證據上也一定的技術性和專業性。⑤審查證據的主體具有單方性和職權性。證據的收集是行政主體依職權進行的，不管是行政機關主動收集的證據或是由相對人提供的證據，它們都要經行政主體審查。⑥審查證據的效率性。管理者的本性就是要追求效率，如果無法及時處理事務，低效率也是行政程序中不公正的表現之一。

2.行政訴訟證據的概念和特征

從刑、民、行三大訴訟法體系來看，唯刑事訴訟法對刑事訴訟證據的概念作出了界定。行政訴訟證據同刑訴、民訴證據的本質應該是一致的，在內容上它一定是能證明案件真實情況的一切事實，在程序上它也必須符合法律規定的形式。行政訴訟證據的特征包括：①行政訴訟證據具有復查性。行政執法證據只能在行政程序中被收集和提供，用于在行政程序中初次確定權利義務，從而形成新的行政法律關系。②行政訴訟證據的證明對象是被訴具體行政行為的合法性。行政訴訟的中心問題就是法院對被訴具體行政行為的合法性進行判斷，而不是行政相對人的行為，行政訴訟證據就是法院作出判斷的依據。③行政訴訟中最主要的證明主體是作為被告的行政機關和法律、行政法規授權的組織。行政訴訟法中，被告的舉證是主要的證據來源，訴訟程序中的證據受到行政執法證據的很大影響，大部分的證據都是在行政程序中形成的，因此行政主體是行政訴訟中最主要的證明主體。

二、行政執法證據與行政訴訟證據銜接存在的問題

1.行政執法證據規范的普遍缺失

比如，《行政處罰法》中明文規定“行政機關必須查明事實；違法事實不清的，不得給予行政處罰”及“必須全面、客觀、公正地調查，收集有關證據”。如此強調事實清楚證據充分的重要性，但該法真正與證據規則相關的條款卻只有第三十七條對詢問和檢查的要求規定，其他一些重要的證據規范則全部沒有提及。再如，《治安管理處罰法》的第一百零二條賦予了被處罰人對處罰決定不服提起行政訴訟的權利，因此也就要求了公安機關作出治安管理處罰的證據要確實充分，嚴格依法行使權力，履行職責。公安機關是證據的收集者、認定者、提供者，據統計，行政訴訟中公安機關的敗訴大多是因為證據不足、不實或不規范造成的，這也說明了行政執法機關對證據這一領域還是有許多不完善之處。《行政復議法》中有關證據規則方面也未有全面的規定，只在第二十三條中規定了由被申請人提交做出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，但該法中沒有對諸如證據的形式、如何質證、如何對證據進行審查等內容的規范，這讓有關證據的認定無法可循。除去以上舉出的那些法律，許多單行的法律、法規與規章制度對行政證據問題都做了某些規定，可是在體系方面，依然存在著內容缺漏、體系雜亂等各種問題，還是無法滿足行政實踐的需求。

2.行政實踐中大量移植訴訟證據規范引發混亂

在行政工作過程中，行政機關每日都會實施行政執法行為，時刻都會出現成為被告的可能性。所以在實施行政行為過程必須考慮到如果被告上法庭，怎樣才能夠打贏官司。那么，避免出現這種情形的最佳方法就是在行政過程中依據訴訟法的標準嚴格約束和要求自己。例如，陜西榆林某干部包二奶并育有一子的案件中，當事男女雙方在計生局調查時均不承認彼此的關系，隨后執法人員通過驗血的方法來證明舉報內容的真實性，最終那位干部受到嚴厲的懲處。在這個事件上可以看出，那位干部所受到的懲處并沒有違反行政處罰法與計劃生育法。從行政程序角度來看，處罰也是合法、合理的，但若起訴到法院，就會存在被認定為是通過利用竊聽、偷拍、偷錄等方法取得的證據的可能，并有可能被認定侵犯了他人的合法權益，最終導致違法的取證。作為案件中的唯一證據，如果被否定，干部的違法行為就難以追究，由此產生惡劣的社會影響。可是如果適用該規則，那就是承認司法解釋的效力可以延伸至行政程序之中，這一樣是不符合法律規定的。

三、行政執法證據與行政訴訟證據銜接的完善

1.尊重行政機關證據收集和審查的自由裁量權

從我國的實情來看，法院對于事實問題的審查并不像對像法律問題那么嚴格地去審查，像政策問題和法律問題那么專業，也就不能那樣高度地去尊重，學界普遍同意對事實問題采取中立客觀的審查標準行政機關熟悉就業范圍內的工作，有眾多專家和充裕的時間財力，并且在做出具體行政行為之前一般要經過較為充分的論證和調查，法院并無這方面優勢，不能希望法院會作出比行政機關更為科學的結論。因此法院在審查事實問題時，并不能輕易用自己的判斷取代行政機關的判斷，在技術性專業性強的領域尤其如此，所以法院應當在尊重行政機關事實認定的基礎上酌情對事實問題進行審查，至于什么時候尊重行政機關的決定，對行政機關的審查判斷到什么程度，這就有賴于行政關系與司法的正常化、法官素質的提高，以及行政程序本身的完善了。

2.嚴格證據規范的適用

人民法院對行政執法證據要進行再一次的認定和審核，它一般不單獨取證，而主要依靠被告的舉證來進行復查，人民法院據以裁判的事實是構筑在證據的基礎之上的，這個時候法院審查的主要是證據的形式以及行政機關是否程序違法的問題，也就是對非法的證據進行排除，包括以下幾個方面的內容：①對不合格主體收集的證據的排除。在行政執法中，法律對取證主體有明文規定，非法定人員所作的調查，即便是收集到客觀真實，甚至能證明案件重大事實的證據，也會因其取證主體的不合法而不被法院采信。在行政實踐中，違法的主體大致可以列舉為：行政機關僭越權力搜集的證據、不具備法律上資格的主體搜集的證據、缺乏鑒定人資格的人給出的鑒定結果、當然還包括民法意義上的無行為能力或者限制行為能力的人提供的證據等，只要是上述非法主體搜集的證據一律不得采納。②對違反程序取得的證據的排除。在證據收集過程中，取證主體應當嚴格的按照其取證的權限和程序進行之，否則，取得的證據便屬非法證據，無論在行政程序中還是在行政訴訟程序中，都不能作為定案的根據。在行政證據制度中，行政機關的取證應在其法定的權限范圍內進行，否則便是越權。取證的程序和手段必須符合程序法的嚴格規定，否則就會導致程序違法，最終破壞程序的正義，因此，違反法定程序和手段收集的證據應當排除。③對證據形式和內容不合法的排除。應當注意證據是否為原件、原物，復印件、復制品和原件、原物的內容和形式及其他特征是否相符，是否具有法定機關的說明等等。對書證物證等物由于具有客觀真實性，其本身的內容、性狀及證明價值不會因取證主體、取證程序的不同而發生改變，則一般會考慮其制作的機關、方式、時間。④對未經行政程序正式提出的證據材料的排除。這主要是指，行政機關以及參與人掌握的事實材料如未在行政程序中提出，進入到訴訟程序中這種證據是不被法院所接受的。

3.對行政執法人員及法官的要求

行政執法的功能與作用是多方面的，它既實現、保障公民權利、自由，也要維護社會秩序與市場經濟秩序，行政執法與人們實際的社會生活息息相關，承擔執法責任的公務人員也應當是高素質的。行政執法人員應加強相關法律知識的學習，提升收集辨析證據的能力，加強邏輯的嚴密性，在執法過程中做到公平、公正、公開，既保證違法活動得到有效懲處，合理行使裁量權又不損害相對人合法的權益。行政執法人員行使職權違法亂紀，不依法辦事時，也要對公務人員進行責任追究，視其主觀過錯程度進行相應的處分或者追償，建立執法責任制與執法過錯責任追究制度。在有制度保障的條件下，才能建立一支高效、優化、精干的執法隊伍，行政執法才能按照法律的精神和本意，公正地處理和裁決。法官根據憲法、法律法規及慣例規范，裁判行政行為的合法和公正與否。概括地說，行政訴訟監督和維護行政權借助司法的力量，對合法的行政權進行確認，同時也對違法的行政權進行制約。在這個過程中不可否認法官發揮著能動積極的作用，不能將審判單純當作一件學術活動來操辦，而是要全面的把握法律的內涵和立法宗旨，在對行政執法證據進行審查認定時，合法合理地斟酌考慮，證據與事實之間，證據與證據之間都要全面的分析理解，不得徇私舞弊，更不得枉法裁判。有司法權對行政權的審判監督，讓公民、法人和其他組織用法律武器維護自己的合法權益，也能增強行政機關及其工作人員的依法行政觀念，提高行政執法水平。