淺析造成我國(guó)當(dāng)前基層信訪工作困境的原因

信訪作為中國(guó)特有的一種政治制度，已經(jīng)成為我國(guó)普通百姓政治生活和權(quán)力保障的重要組成部分，它不僅承擔(dān)著政治參與和訴求表達(dá)的功能，而且在公民權(quán)利救濟(jì)和糾紛化解上發(fā)揮著不可替代的作用。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局發(fā)生了深刻變革，當(dāng)前的信訪制度已經(jīng)暴露出諸多弊端，信訪功能錯(cuò)位嚴(yán)重，信訪體制矛盾重重，集體訪、越級(jí)訪、進(jìn)京非正常上訪頻繁發(fā)生，基層信訪工作陷入了深深的困境。筆者結(jié)合日常工作實(shí)際，對(duì)造成我國(guó)當(dāng)前基層信訪工作困境的原因進(jìn)行了簡(jiǎn)單分析。

1.利益分化失衡是根本原因

在改革開(kāi)放以前，中國(guó)社會(huì)各個(gè)群體之間的利益矛盾似乎并不明顯，呈現(xiàn)出一種“超穩(wěn)定”的現(xiàn)象，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的人們按部就班地工作、生活。但是在改革開(kāi)放之后，中國(guó)社會(huì)劇烈變化、利益格局重新調(diào)整、社會(huì)階層重新劃分、貧富差距不斷擴(kuò)大，由于發(fā)展動(dòng)力和改革動(dòng)力在不同地區(qū)、不同行業(yè)差別較大，不同階層的人們對(duì)改革或多或少地存有困惑、懷疑甚至是抵觸情緒，發(fā)展不平衡的矛盾日益凸顯，社會(huì)充斥著廣泛的不滿情緒，直接加劇了社會(huì)關(guān)系失衡，激化了社會(huì)矛盾。特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，越來(lái)越多社會(huì)內(nèi)部矛盾涌現(xiàn)出來(lái)，國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)改制遺留的職工待遇問(wèn)題和城鎮(zhèn)化建設(shè)遺留的土地征占、回遷安置問(wèn)題層出不窮，成為各個(gè)地方政府都必須面對(duì)和解決的難題，上學(xué)難、看病難、養(yǎng)老難等各種實(shí)際困難也造成大量信訪案件，特別是在收入分配上的不均衡造成了利益分化失衡加劇，直接導(dǎo)致了階層沖突、網(wǎng)絡(luò)仇恨、群體性事件等社會(huì)沖突，貧富差距的逐步拉大致使生活在社會(huì)底層的群眾由此產(chǎn)生了對(duì)社會(huì)不滿、對(duì)政策不滿、對(duì)政府不滿、對(duì)官員不滿的反社會(huì)情緒，這些因素恰恰是造成當(dāng)前基層信訪困境的根本原因。

2.傳統(tǒng)觀念的誤區(qū)和法治觀念的淡薄

信訪在我國(guó)有著悠久的歷史，“攔轎告狀”、“擊鼓鳴冤”都是古代信訪的生動(dòng)體現(xiàn)，在中國(guó)老百姓心中，“青天大老爺”的情節(jié)根深蒂固，遇事找政府告狀、當(dāng)官的一定會(huì)給百姓做主的觀念深入人心，行政遠(yuǎn)遠(yuǎn)比司法更有權(quán)威，找政府遠(yuǎn)遠(yuǎn)比去法院更具實(shí)效。正是基于這樣的心態(tài)，群眾將信訪渠道作為表達(dá)自己意愿的首選途徑以及處理問(wèn)題的最終方式也就在情理之中。群眾當(dāng)碰到利益爭(zhēng)端或者是遭受到不公平的待遇時(shí)，極少的人能夠去想借助法律或別的民意表達(dá)措施來(lái)維護(hù)自己的權(quán)利，而是習(xí)慣于到各級(jí)黨政機(jī)關(guān)“找青天”、“討說(shuō)法”；有時(shí)即便對(duì)于法院已經(jīng)裁決生效的案例，對(duì)判決結(jié)果不服的一方依然希望通過(guò)信訪的方式借助政治權(quán)威來(lái)改變敗訴的現(xiàn)狀，造成了大量涉法涉訴案件無(wú)法解決，也從另一個(gè)層面踐踏了司法的權(quán)威性。群眾這種“信上不信下”、“信訪不信法”的觀念恰恰反映了傳統(tǒng)觀念的誤區(qū)和法治觀念的淡薄，從某種程度上加劇了信訪功能的錯(cuò)位、越位。

3.信訪立法的缺失

2005年5月1日頒布的修訂后的《信訪條例》僅僅是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，并不是全國(guó)人大通過(guò)立法程序制定頒布的國(guó)家法律，一部法律位階不高的行政法規(guī)對(duì)化解當(dāng)前嚴(yán)峻的信訪形勢(shì)作用有限；同時(shí)，行政管理色彩較濃，從中央到地方，都是用紅頭文件來(lái)規(guī)范信訪事項(xiàng)和程序，對(duì)信訪事件的處理也依賴于對(duì)政策文件的理解，缺少統(tǒng)一的規(guī)范和廣泛的適用性。在實(shí)際工作中，對(duì)《信訪條例》的執(zhí)行也存在很大的隨意性，通過(guò)對(duì)條例內(nèi)容進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，許多內(nèi)容往往是比較模糊，沒(méi)有明確地界定信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)限、信訪工作所需要遵循的程序以及相應(yīng)的責(zé)任。

4.信訪制度設(shè)計(jì)存在問(wèn)題

一是信訪訴求事項(xiàng)的多元化與信訪處理手段的單一化之間的矛盾越來(lái)越突出。當(dāng)前信訪反映的問(wèn)題幾乎涵蓋了社會(huì)的方方面面，人們普遍認(rèn)為信訪渠道門(mén)檻低、成本低、程序簡(jiǎn)單、見(jiàn)效最快，幾乎所有的社會(huì)矛盾都可以走信訪途徑。但是，信訪部門(mén)對(duì)反映的問(wèn)題本身沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的處理權(quán)限，目前仍然是辦信接訪、層層轉(zhuǎn)辦的運(yùn)作模式，信訪部門(mén)可以受理幾乎所有的問(wèn)題，但最后幾乎所有的問(wèn)題卻都不可能被它所解決。二是信訪職責(zé)與信訪權(quán)力之間的不對(duì)等造成惡性循環(huán)?，F(xiàn)行信訪體制主要實(shí)行屬地管理和分級(jí)負(fù)責(zé)的模式，然而在實(shí)踐中，屬地管理往往被異化成上級(jí)將信訪壓力轉(zhuǎn)嫁到基層，分級(jí)負(fù)責(zé)最后變成基層負(fù)責(zé)，無(wú)論到哪一級(jí)信訪部門(mén)反映問(wèn)題，無(wú)論反映問(wèn)題的責(zé)任主體是誰(shuí)，所有的問(wèn)題最終還是由戶籍所在地的基層政府負(fù)責(zé)解決和穩(wěn)控，甚至很多問(wèn)題上級(jí)部門(mén)不加甄別地轉(zhuǎn)交給基層，這種模式雖緩解了上級(jí)壓力，卻將基層置于“風(fēng)口浪尖”之上。由于受到上級(jí)通報(bào)、倒排、問(wèn)責(zé)的壓力，基層政府不得不想盡一切辦法來(lái)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，自身權(quán)限范圍內(nèi)能解決的依法依規(guī)解決，自身權(quán)限無(wú)法解決的被動(dòng)穩(wěn)控，對(duì)一些個(gè)別信訪案件使用很多非常規(guī)的手段來(lái)擺平信訪人，這種權(quán)責(zé)錯(cuò)位造成了基層信訪工作的惡性循環(huán)，維權(quán)與維穩(wěn)之間的矛盾使基層信訪部門(mén)左右為難。三是救濟(jì)成本與實(shí)際上的救濟(jì)代價(jià)之間存在嚴(yán)重反差。由于信訪問(wèn)題的復(fù)雜性以及信訪制度的缺陷，許多信訪人在心態(tài)失常的情況下將大量的時(shí)間、精力和財(cái)力投入其中，甚至陷入了無(wú)法自拔的“怪圈”，其付出的代價(jià)越大，其信訪訴求就越高，甚至一些纏訪鬧訪的群眾抓住地方政府維穩(wěn)怕出事的心理，使得信訪的目標(biāo)、手段和信念發(fā)生了嚴(yán)重扭曲。在另一方面，基層政府為求息事寧人和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，在解決信訪事件時(shí)，往往不得已選擇運(yùn)用法治以外的方式，甚至明顯違反規(guī)定的代價(jià)來(lái)滿足信訪人的非分要求。特別是每到全國(guó)“兩會(huì)”等敏感時(shí)期，上級(jí)要求基層政府要不惜一切代價(jià)防止出現(xiàn)越級(jí)上訪，對(duì)一名重點(diǎn)上訪人員進(jìn)行穩(wěn)控往往要花費(fèi)超過(guò)上萬(wàn)元，高額的維穩(wěn)成本使得基層政府不堪重負(fù)，也嚴(yán)重浪費(fèi)了社會(huì)資源。四是終結(jié)機(jī)制不完善?！缎旁L條例》對(duì)信訪案件的處理沒(méi)有在處理程序和處理標(biāo)準(zhǔn)上作出規(guī)范，終結(jié)機(jī)制雖有三級(jí)復(fù)（查）核的有關(guān)規(guī)定，但在實(shí)際情況中操作性不強(qiáng)，復(fù)查過(guò)程很長(zhǎng)、效率很低，而且信訪人為了盡快求得問(wèn)題解決，不斷采取越級(jí)訪、纏訪、鬧訪甚至異常訪等方式對(duì)基層政府施壓，很多通過(guò)三級(jí)終結(jié)的信訪案件信訪人仍然可以繼續(xù)上訪，各級(jí)信訪部門(mén)也不得不繼續(xù)受理、交辦，可以說(shuō)終結(jié)機(jī)制形同虛設(shè)。