公安交通管理行政事實行為思考

1公安交通管理行政事實行為的一般理論分析

1.1公安交通管理行政事實行為的界定

1.1.1行政事實行為概念的發展

通說認為，行政事實行為最早的出現是在德國，在德國魏瑪共和時代，著名行政法學家耶律·納克提出“單純高權行政”一詞，可謂是行政事實行為最早的萌芽。所謂“單純高權行政”，是指與市政有關的房屋、街道、公園、水庫等建筑技術方面的行為以及行政機關用文字發行的勸導，如警察為避免車禍所發行宣導交通安全之指針、提供民眾調解及法律咨詢等有助于社會和諧的行為。此后，它超越了國界和法系，并經過許多法學家的不斷錘煉，成為各國行政法學中行政行為概念下的一個重要分支被廣泛研究。

在我國，行政事實行為的概念最早于1983年在我國的第一本行政法統編教材《行政法概要》中由作者提出：行政事實行為是指不直接產生法律后果的行政行為。筆者認為，行政事實行為，是指行政主體運用行政權實行行政目的，但并沒有產生相應法律效果的行政行為，該行政行為對外不具有法律效力，但事實上可能對行政相對方權利和義務造成一定影響。

1.1.2公安交通管理行政事實行為的內涵

綜合以上對于行政事實行為的認識，公安交通管理行政事實行為應當是指公安交通管理部門從事公安行政管理，履行公共服務職能過程中，為了達到相應的行政目的所實施的行為。

公安交通管理行政事實行為有適法與非法的區別，并且同一連續的行政事實行為中適法與非法可能同時存在，如交通警察在路面執勤檢查車輛時，檢查車輛的行為屬于適法的行政事實行為，然而在檢查過程中如果出現為了取證對存在違法行為的駕駛人進行辱罵、毆打的行為就屬于非法行政事實行為。

1.2公安交通管理行政事實行為的類型與表現

1.2.1公安交通管理行政事實行為的類型

以公安交通管理行政事實行為的功能指向為標準，可以將公安交通管理行政事實行為分為輔助型、溝通型和服務性三種基本類型。三種類型的公安交通管理行政事實行為的實施主體都是行政機關，即公安交管部門，但輔助型公安交通管理行政事實行為目的是為了對行政行為，特別是行政法律行為的實施起到促進和輔助作用，與行政相對人不發生直接關系；溝通型公安交通管理行政事實行為是交管部門發揮主觀能動性，為了更好的實現行政目標，與行政相對人積極主動聯系；服務型公安交通管理行政事實行為則是體現在交管部門為社會公眾主動提供服務時所表現出的各種實際行為，影響范圍較大。

從公安交通管理行政事實行為的功能指向而言，輔助型具有單向性，溝通型具有雙向性，服務型具有全面性。

1.2.2公安交通管理行政事實行為的表現

在實務工作中，具體行政行為均可納入上文所述的三種類型中。具體表現在：

①輔助型公安交通管理行政事實行為。在公安交管工作中，主要體現在為了提升執法人員和相關工作人員的執法能力與執法素質而采取的以部門文件下發以達到令行禁止的效果的行為，如公安部出臺的《五條禁令》]等，以及隊伍建設中上級部門提出的相關要求，如執法規范化建設等。

②溝通型公安交通管理行政事實行為。公安交管工作中的執法行為均可歸結在此類行為之內，包括路面執勤執法與事故處理工作，其中又涉及確認型行政事實行為、協調型行政事實行為和表意型行政事實行為等。如交通事故責任認定應屬于確認型行政事實行為，而在事故處理過程中由交管部門組織的當事人之間的調解屬于協調型行政事實行為，交通違章處罰則應屬于表意型行政事實行為。

③服務型公安交通管理行政事實行為。具體體現在面對社會展開的各種宣傳、教育活動以及路況信息提示等。如法制宣傳日，警營開放日，道路交通安全宣傳進社區、進學校、進企業，道路交通預警，駕駛人審驗到期提醒等，都屬于面向全社會提供信息的范疇，具有公益性、奉獻性、服務性。

2公安交通管理行政事實行為的特點與完善

2.1公安交通管理行政事實行為的特點

通過以上的分析，不難看出，公安交管部門的活動大部分屬于事實行為。其主要有以下特點：

①程序性。行政事實行為是行政程序法律規范調整的內容之一。公安交管部門要實施一定的行為，達到一定的目的，離不開行政事實行為。一個完整的行政行為，需要若干獨立的子行為、輔助行為才可完成，其中的行政事實行為必不可少。如民警在路面執勤過程中，發現嫌疑車輛，需要對其進行盤問、偵查，確有違法行為的，有時還需要扣押車輛、牌照等，這些都是行政事實行為，都需要有法律法規來規范。

②公共性。公安交管部門實施行政事實行為的目的是為了維護道路交通秩序，預防和減少交通事故，保護人身安全，保護公民、法人和其他組織的財產安全及其他合法權益，提高通行效率，其主旨就是為了保證公共利益的實現，而且在實施過程中，對公民造成的影響也是巨大的，可以說，只要公民在道路上行動，就已經開始與公安交管部門發生了接觸，公安交管部門的一些行政事實行為，如交通管制、車輛禁行等措施已然影響到了無數公民，已與公共利益戚戚相關。

2.2公安交通管理行政事實行為存在的主要問題

公安交通管理行政事實行為的實施是通過實際主體，即執勤民警來進行的，由于個體能力的差異和部分利益的糾葛，執法過程中會存在態度粗暴、以罰代管、熟人優先等現象，在可以選擇的多種執法手段中，更多的是使用處罰性或強制性手段而很少使用勸導、說服、指導等其他方法，直接導致人們想方設法去逃避處罰，而不是從守法方面去努力以避免違法從而不受到處罰，這樣處罰的功能也被削弱。

2.3公安交通管理行政事實行為的完善

①完善公安交通管理行政事實行為的程序。進一步完善執法執勤過程中的程序要求，嚴格規章制度，將程序合法作為判斷行政行為是否有效的重要標準。

②規范實施行政事實行為的實際主體，加強對實際主體的培訓教育工作，提升法律素養，增強執法能力，讓法制道德理念深入人心。