淺談初查制度建立的必要性

摘 要：初查制度作為職務犯罪偵查制度的一項重要內容，在我國司法實踐中發揮了積極作用，但由于這一制度先天不足后天不良，導致在現實中遭遇種種困境，在職務偵查工作中備受質疑。本文從現實出發，通過剖析現行制度的主要不足，探究初查制度的完善。

關鍵詞：職務犯罪；初查；完善

一、初查制度的現實狀況

初查制度不是憑空產生的，它來源于我國現實的刑事司法活動。雖然早在1990年最高人民檢察院對“初查”一詞做就做出了比較明確的解釋“初查工作是對貪污賄賂案件線索立案前的審查”，但是這一制度得到最廣泛的應用卻是在新《刑事訴訟法》出臺之后。其第92條規定傳喚、拘傳持續的時間最長不得超過十二小時。這“十二小時”的剛性規定，給檢察機關造成了相當大的辦案壓力，迫使檢察機關拋棄過去的疲勞戰術，而在立案前采取大量的調查工作，搜集精準的證據以確保順利立案，防止出現撤案等被動局面出現。

1.先天不足

初查作為一種強制性司法活動，必須有堅實的法律地位。但是我國現行的《刑事訴訟法》對初查制度并沒有明文規定，只有最高人民檢察院以司法解釋的形式規定了初查制度。而我國《立法法》明確規定訴訟制度只能制定法律，因此嚴格說來初查制度本身就不合法。用不合法的偵查制度去偵查犯罪活動，實在是一種悖論。這不僅違反了依法治國的精神，而且在實踐中造成了對初查的地位、作用、方式的質疑，給初查工作的開展造成了巨大的阻力。

2.后天不良

當前，由于初查制度沒有一套系統性的法律規定，導致了各地做法不一，偵查手段粗糙，具有相當大的盲目性和隨機性。一些地方以秘密偵查為由濫用偵查手段，導致對公民權利的造成不法侵害。這些情況影響了人們對初查制度的信任，對職務偵查工作造成了負面影響。

二、建立初查制度的必要性

1.案件特殊屬性決定初查的必要性

公安機關管轄的刑事案件模式一般是由事到人，而檢察機關辦理的職務犯罪案件偵查模式往往是由人到事。由于職務犯罪手段的隱蔽性、智能性和復雜性，加之舉報線索很少能直接反映經濟犯罪問題，多數是出自舉報人道聽途說和主觀臆測，因此在司法實踐中，大量舉報線索反映的問題很難查證屬實。這樣，只有借助初查程序對大量的舉報線索進行篩選和過濾，從中找出有價值的犯罪線索，集中人力、物力、財力進一步查處犯罪，才能避免無的放矢、打擊不力、浪費司法資源的被動局面。

2.案件主體決定初查的必要性

檢察機關負責查辦的是國家工作人員職務犯罪案件，其主體一般負責、主管或者經手某些公務性工作，具有一定的職務身份。對于這些案件，如果僅憑一件來歷不明的匿名舉報線索就決定對被舉報人進行立案查處，可能正是由于檢察機關一次不正確的決定，導致一個企業解散、一個無辜被舉報人飽受輿論的壓力，這種做法是不公平的，也是不可取的。而從檢察職能出發，我們知道，檢察機關不只是承擔打擊犯罪的職能，而且也承擔保護因舉報失實的被舉報人合法權益，因而檢察機關本著對案件事實負責的理念、本著對舉報人和被舉報人負責的態度，對受理的職務犯罪線索進行認真初查確認是否符合刑事訴訟法規定的立案標準。從某種意義上看，“初查”制度對穩定區域大局，服務經濟發展，維護國家工作人員清正廉潔的形象具有積極的現實意義。

3.不立案答復制度決定初查的必要性

根據《刑事訴訟法》第86條規定：“…，認為沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責任的時候，不予立案，并且將不立案的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申請復議。”在答復署名舉報人時，如果僅根據舉報人提供的線索再加上辦案人員的主觀“認為”就做出不立案決定，恐怕難以讓舉報人信服，也難以平息諸多上訪事件。實際上，檢察機關在答復署名舉報人時，其決定不立案的理由是非常充分的，附隨大量的書證材料和證人證言。而這一切都取決于初查制度。就此而言，初查制度是緩解干群矛盾、平息上訪和維護地方和諧穩定的推進器。

三、對初查制度的完善

要解決目前初查工作中存在的問題，必須對初查制度進行完善，建立一套切實可行的制度體系。

1.確立法律地位

初查制度已經在實踐中運行多年，有必要以國家基本法律的形式對其予以明確規定。筆者建議，在《刑事訴訟法》修改時，應當在《人民檢察院對直接受理的案件的偵查》一節中明確規定：“人民檢察院對直接受理的案件，認為需要進行初查的，應當報檢察長或者檢察委員會決定。初查中，可進行除限制人身自由、財產權利等強制措施以外的調查”。只有明確了初查的法律地位，初查工作才能名正言順的開展。

2.細化操作規則

目前各地在對初查概念、性質、任務、手段等理解不一，在實踐中更是各行其是。因此，在法律明確規定的基礎上，細化操作規則迫在眉睫。筆者認為，最高人民檢察院應著手制定《職務犯罪初查規則》，對初查工作的目的、原則、手段、責任、注意事項等作出詳細具體的規定，成為各地執法的統一依據。

3.創新初查手段

偵查工作開展多年來，總體來看，初查手段還是比較單一陳舊的，很多地方還是采取書面審查、詢問、查詢、勘驗、調取證據材料等傳統方式，這在日益復雜的司法實踐活動中，顯得捉襟見肘。因此不斷創新初查手段迫在眉睫。一是有條件地積極探索和運用秘密偵查和技術偵查等特殊手段。從國際經驗來看，探索和運用這些偵查手段是非常必要的。但是，運用這些手段必須遵循嚴格的程序規則，公檢法司四部門可以聯合制定相應的規范，對特殊偵查手段的使用對象、條件、范圍、方式、時限、獲取的證據的效力等進行嚴格的界定，堅決防止偵查權的濫用。二是著力提高偵查人員的素質，培養偵查謀略，善于制定可行的初查策略。三是重視建立立體的合作網絡。善于與紀委、監察、審計、公安、工商、稅務、安監、等部門合作，優化信息資源。

4.強化初查監督

偵查權跟其他司法權力一樣，比較接受嚴格的監督，防止權力的濫用。一是采取“全程監督”措施。初查工作從啟動到初查的過程以及初查結果，都必須形成書面材料，定期向檢委會或者檢察長匯報，隨時接受監督。二是通過偵查一體化加強上級偵查部門的監督力度。尤其是針對大案要案，上級偵查部門應積極介入，明確監督的原則、范圍、內容、標準。下級偵查部門應將大案要案初查情況隨時報請上級偵查部門，上級偵查部門視具體情形做出自行初查、指定初查、終結偵查、繼續初查等決定。