發(fā)揮檢察職能做好涉林案件“兩法”銜接

近年來，全國(guó)各地對(duì)“兩法”銜接機(jī)制進(jìn)行了積極探索與實(shí)踐，已初見成效。但我們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的“兩法”銜接機(jī)制受各種現(xiàn)實(shí)因素的制約，在運(yùn)行過程仍暴露出許多問題。本文將試從行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查處的涉林案件為切入點(diǎn)，對(duì)檢察院如何發(fā)揮檢察職能做好涉林案件“兩法”銜接進(jìn)行探討。

一、恩施州涉林案件“兩法”銜接概況

恩施土家族苗族自治州地處長(zhǎng)江中上游防護(hù)林生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)，在坐擁豐富的森林植物資源同時(shí)，州內(nèi)破壞森林資源的涉林案件頻發(fā)。2013年以來，我州檢察機(jī)關(guān)辦理了逾百件涉林刑事案件，其中職務(wù)犯罪20余件。可以說檢察機(jī)關(guān)在“兩法”銜接工作的推動(dòng)中做出了大量的工作，也發(fā)揮了重要的作用，但相比林業(yè)部門查處的林業(yè)行政案件數(shù)量，在“兩法”銜接的工作中，無論是案件移送率還是立案率，似乎都不太理想。

二、涉林案件“兩法”銜接存在的宏觀問題

筆者通過查找資料，結(jié)合恩施州本地情況，整理出“兩法”銜接存在的宏觀問題如下：

（一）檢察機(jī)關(guān)缺少監(jiān)督的法律依據(jù)

人民檢察院在“兩法”銜接中的職能，主要是由國(guó)務(wù)院、最高檢頒布的1部行政法規(guī)與4部規(guī)范性文件賦予的。雖然這些文件對(duì)檢察院的職能做出了相對(duì)明確的規(guī)定，但由于規(guī)范文件的法律位階相對(duì)較低，能否授予檢察院這些職權(quán)，還值得商榷。

（二）地方政府甚至環(huán)保部門責(zé)任意識(shí)淡薄

實(shí)踐來看，環(huán)境保護(hù)行政監(jiān)管部門有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象依然存在，少數(shù)執(zhí)法監(jiān)管人員責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，玩忽職守、無所作為，特別是受外部“潛規(guī)則”現(xiàn)象影響，不敢或不愿秉公執(zhí)法，對(duì)危害生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為視而不見。一些執(zhí)法監(jiān)管人員更是抱著“多一事不如少一事”的觀念，對(duì)于涉嫌犯罪的案件用以罰代刑的方式處理。

另一方面，一些地方政府甚至環(huán)保部門的環(huán)保意識(shí)較為淡薄，在遇到環(huán)保工作與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)利益相沖突時(shí)，仍傾向于保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)利益。

三、涉林案件“兩法銜接”中的實(shí)體性問題

（一）涉林案件罪名認(rèn)定難

一是盜伐林木罪與盜竊罪的認(rèn)定存在疑難。因?yàn)榘凑兆罡呷嗣穹ㄔ核痉ń忉屢?guī)定，“將國(guó)家、集體、他人所有并已經(jīng)伐倒的樹木竊為己有，以及偷砍他人房前屋后、自留地種植的零星樹木，數(shù)額較大的，以盜竊罪定罪處罰。”許多盜伐行為人為了逃避懲罰，故意將盜伐行為說成是盜竊，取證認(rèn)定都很困難。

二是盜伐林木罪與非法占用林地罪認(rèn)定存在疑難。在實(shí)踐中，毀林開墾情況比較復(fù)雜，有的只是毀壞了林木，有的既毀林又非法占有木材；有的毀林開墾，占用林地的數(shù)量較大；有的尚未達(dá)到數(shù)量較大；在認(rèn)定罪名過程中，對(duì)毀林開墾，亂占濫用林地行為如何定性和懲處，仍存在困難。

（二）“兩法”銜接中證據(jù)轉(zhuǎn)化難

在“兩法”銜接中，相關(guān)案件往往是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)先行調(diào)查取證，行政執(zhí)法人員負(fù)責(zé)收集、調(diào)取和保全證據(jù)。由于行政處罰案件對(duì)證據(jù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)比較寬，而刑事案件的證據(jù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)比較嚴(yán)格，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)收集的證據(jù)并不能當(dāng)然作為刑事證據(jù)使用。“兩法”銜接中的證據(jù)轉(zhuǎn)化難題，為檢察機(jī)關(guān)收集行為人涉嫌犯罪行為的證據(jù)增加了難度。

（三）信息共享平臺(tái)信息不暢

（1）參與信息共享的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)數(shù)量少。由于各部門軟件及保密要求不同，平臺(tái)對(duì)接困難。如行政執(zhí)法機(jī)關(guān)信息網(wǎng)絡(luò)為秘密級(jí)，司法機(jī)關(guān)的信息網(wǎng)絡(luò)為機(jī)密級(jí)。密級(jí)不同導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的案件信息不能在同一個(gè)平臺(tái)共享。

（2）案件錄入數(shù)量少。現(xiàn)行法律法規(guī)和規(guī)范性文件在信息共享問題上的規(guī)定過于原則，缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，聯(lián)網(wǎng)單位案件錄入隨意性大，積極性不高。

（3）監(jiān)督效果不明顯。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不愿公開、害怕公開的思想仍然存在，對(duì)行政執(zhí)法案件信息錄入不全面，不規(guī)范，很多信息沒有錄入，對(duì)于有問題的案件選擇性錄入或者干脆不錄入，監(jiān)督效果不盡如人意。

四、發(fā)揮檢察職能做好涉林案件“兩法”銜接

（一）堅(jiān)持“刑法先理”原則

由于檢察機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是追究刑事責(zé)任，一旦行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中不移送涉嫌犯罪的案件，檢察院無論從案件線索和渠道上都很難突破。因此，必須從立法上確立“刑事先理”原則，用法律確立檢察院在“兩法”銜接中的地位，要求行政機(jī)關(guān)在做出重大行政處罰決定前，必須將案件通報(bào)或者移送到檢察院審查，對(duì)行為人是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任進(jìn)行先行確認(rèn)，之后再考慮和解決行為人是否應(yīng)受到行政處罰及如何承擔(dān)行政處罰責(zé)任的問題。

（二）堅(jiān)持以訴訟監(jiān)督為核心

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)每年查處的行政案件數(shù)量特別巨大，盲目地?cái)U(kuò)張檢察院在“兩法”銜接中的監(jiān)督職能并不科學(xué)，檢察機(jī)關(guān)和辦案人員應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持辦案與監(jiān)督并重，通過審查批捕以及起訴等環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)不移送涉嫌犯罪的案件，在辦案中發(fā)現(xiàn)各種職務(wù)犯罪線索，強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)在履行訴訟職能過程中實(shí)施監(jiān)督。

（三）完善信息共享平臺(tái)

一是擴(kuò)充案件錄入信息范圍。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，堅(jiān)持以需求為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)林業(yè)行政處罰案件、林業(yè)部門移送公安案件、公安不予立案案件、疑難案件等全面錄入；二是規(guī)范信息錄入，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)與林業(yè)部門共同制定錄入標(biāo)準(zhǔn)、程序，并嚴(yán)格按照規(guī)定及時(shí)錄入，做到平臺(tái)信息數(shù)據(jù)準(zhǔn)確真實(shí)；三是專人負(fù)責(zé)錄入。林業(yè)部門、環(huán)境監(jiān)管部門、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)應(yīng)設(shè)置“兩法”銜接專職聯(lián)絡(luò)員，重點(diǎn)收集林業(yè)行政處罰案件信息，并進(jìn)行審核、錄入、傳輸工作。

（四）定期開展聯(lián)席會(huì)議

林業(yè)部門與檢察機(jī)關(guān)應(yīng)定期開展聯(lián)席會(huì)議，交流重要執(zhí)法信息，通報(bào)信息平臺(tái)錄入情況、移送案件辦理情況，并就移送案件過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行探討，把握現(xiàn)階段涉林案件的特點(diǎn)、趨勢(shì)，適時(shí)研究打擊。聯(lián)席會(huì)議還可邀請(qǐng)雙方的業(yè)務(wù)能手參與，就涉林案件的查辦取證、法律適用、量刑標(biāo)準(zhǔn)等專業(yè)性問題開展雙向咨詢，不斷統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。在遇到疑難重大違法案件時(shí)，還可通過聯(lián)席會(huì)議邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提前介入。

（五）加強(qiáng)刑事責(zé)任追究

要扭轉(zhuǎn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)被動(dòng)配合“兩法”銜接的局面，檢察機(jī)關(guān)必須以查辦和預(yù)防生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的瀆職犯罪為切入點(diǎn)，對(duì)行政機(jī)關(guān)是否嚴(yán)格執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)嚴(yán)重失職、瀆職的環(huán)境資源保護(hù)機(jī)關(guān)工作人員追究責(zé)任，倒逼行政執(zhí)法部門重視和加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法。

具體到涉林案件中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)林木采伐許可證的發(fā)放、林地征用、退耕還林、荒山造林、生態(tài)公益林款項(xiàng)的發(fā)放等環(huán)節(jié)實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)控，對(duì)于普通涉林案件牽扯出的瀆職、受賄等案件立查立辦，鼓勵(lì)相關(guān)當(dāng)事人提供案件線索，對(duì)涉林案件背后的“保護(hù)傘”堅(jiān)決予以打擊。以打促建，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的常態(tài)化、規(guī)范化、法治化。