發揮檢察職能做好涉林案件“兩法”銜接

近年來，全國各地對“兩法”銜接機制進行了積極探索與實踐，已初見成效。但我們發現現行的“兩法”銜接機制受各種現實因素的制約，在運行過程仍暴露出許多問題。本文將試從行政執法機關查處的涉林案件為切入點，對檢察院如何發揮檢察職能做好涉林案件“兩法”銜接進行探討。

一、恩施州涉林案件“兩法”銜接概況

恩施土家族苗族自治州地處長江中上游防護林生態保護區內，在坐擁豐富的森林植物資源同時，州內破壞森林資源的涉林案件頻發。2013年以來，我州檢察機關辦理了逾百件涉林刑事案件，其中職務犯罪20余件。可以說檢察機關在“兩法”銜接工作的推動中做出了大量的工作，也發揮了重要的作用，但相比林業部門查處的林業行政案件數量，在“兩法”銜接的工作中，無論是案件移送率還是立案率，似乎都不太理想。

二、涉林案件“兩法”銜接存在的宏觀問題

筆者通過查找資料，結合恩施州本地情況，整理出“兩法”銜接存在的宏觀問題如下：

（一）檢察機關缺少監督的法律依據

人民檢察院在“兩法”銜接中的職能，主要是由國務院、最高檢頒布的1部行政法規與4部規范性文件賦予的。雖然這些文件對檢察院的職能做出了相對明確的規定，但由于規范文件的法律位階相對較低，能否授予檢察院這些職權，還值得商榷。

（二）地方政府甚至環保部門責任意識淡薄

實踐來看，環境保護行政監管部門有法不依、執法不嚴、違法不究的現象依然存在，少數執法監管人員責任意識不強，玩忽職守、無所作為，特別是受外部“潛規則”現象影響，不敢或不愿秉公執法，對危害生態環境的違法犯罪行為視而不見。一些執法監管人員更是抱著“多一事不如少一事”的觀念，對于涉嫌犯罪的案件用以罰代刑的方式處理。

另一方面，一些地方政府甚至環保部門的環保意識較為淡薄，在遇到環保工作與當地經濟利益相沖突時，仍傾向于保護地方經濟利益。

三、涉林案件“兩法銜接”中的實體性問題

（一）涉林案件罪名認定難

一是盜伐林木罪與盜竊罪的認定存在疑難。因為按照最高人民法院司法解釋規定，“將國家、集體、他人所有并已經伐倒的樹木竊為己有，以及偷砍他人房前屋后、自留地種植的零星樹木，數額較大的，以盜竊罪定罪處罰。”許多盜伐行為人為了逃避懲罰，故意將盜伐行為說成是盜竊，取證認定都很困難。

二是盜伐林木罪與非法占用林地罪認定存在疑難。在實踐中，毀林開墾情況比較復雜，有的只是毀壞了林木，有的既毀林又非法占有木材；有的毀林開墾，占用林地的數量較大；有的尚未達到數量較大；在認定罪名過程中，對毀林開墾，亂占濫用林地行為如何定性和懲處，仍存在困難。

（二）“兩法”銜接中證據轉化難

在“兩法”銜接中，相關案件往往是行政執法機關先行調查取證，行政執法人員負責收集、調取和保全證據。由于行政處罰案件對證據認定標準比較寬，而刑事案件的證據認定標準比較嚴格，行政執法機關收集的證據并不能當然作為刑事證據使用。“兩法”銜接中的證據轉化難題，為檢察機關收集行為人涉嫌犯罪行為的證據增加了難度。

（三）信息共享平臺信息不暢

（1）參與信息共享的行政執法機關數量少。由于各部門軟件及保密要求不同，平臺對接困難。如行政執法機關信息網絡為秘密級，司法機關的信息網絡為機密級。密級不同導致行政機關與司法機關的案件信息不能在同一個平臺共享。

（2）案件錄入數量少。現行法律法規和規范性文件在信息共享問題上的規定過于原則，缺乏有效的監督制約機制，聯網單位案件錄入隨意性大，積極性不高。

（3）監督效果不明顯。行政執法機關不愿公開、害怕公開的思想仍然存在，對行政執法案件信息錄入不全面，不規范，很多信息沒有錄入，對于有問題的案件選擇性錄入或者干脆不錄入，監督效果不盡如人意。

四、發揮檢察職能做好涉林案件“兩法”銜接

（一）堅持“刑法先理”原則

由于檢察機關的主要職責是追究刑事責任，一旦行政執法機關在執法過程中不移送涉嫌犯罪的案件，檢察院無論從案件線索和渠道上都很難突破。因此，必須從立法上確立“刑事先理”原則，用法律確立檢察院在“兩法”銜接中的地位，要求行政機關在做出重大行政處罰決定前，必須將案件通報或者移送到檢察院審查，對行為人是否應當承擔刑事責任進行先行確認，之后再考慮和解決行為人是否應受到行政處罰及如何承擔行政處罰責任的問題。

（二）堅持以訴訟監督為核心

行政執法機關每年查處的行政案件數量特別巨大，盲目地擴張檢察院在“兩法”銜接中的監督職能并不科學，檢察機關和辦案人員應當堅持辦案與監督并重，通過審查批捕以及起訴等環節發現不移送涉嫌犯罪的案件，在辦案中發現各種職務犯罪線索，強調檢察機關在履行訴訟職能過程中實施監督。

（三）完善信息共享平臺

一是擴充案件錄入信息范圍。在現有基礎上，堅持以需求為導向，實現林業行政處罰案件、林業部門移送公安案件、公安不予立案案件、疑難案件等全面錄入；二是規范信息錄入，檢察機關應與林業部門共同制定錄入標準、程序，并嚴格按照規定及時錄入，做到平臺信息數據準確真實；三是專人負責錄入。林業部門、環境監管部門、公安機關、檢察機關應設置“兩法”銜接專職聯絡員，重點收集林業行政處罰案件信息，并進行審核、錄入、傳輸工作。

（四）定期開展聯席會議

林業部門與檢察機關應定期開展聯席會議，交流重要執法信息，通報信息平臺錄入情況、移送案件辦理情況，并就移送案件過程中出現的問題進行探討，把握現階段涉林案件的特點、趨勢，適時研究打擊。聯席會議還可邀請雙方的業務能手參與，就涉林案件的查辦取證、法律適用、量刑標準等專業性問題開展雙向咨詢，不斷統一執法標準。在遇到疑難重大違法案件時，還可通過聯席會議邀請檢察機關提前介入。

（五）加強刑事責任追究

要扭轉行政執法機關被動配合“兩法”銜接的局面，檢察機關必須以查辦和預防生態環境等領域的瀆職犯罪為切入點，對行政機關是否嚴格執法進行監督，對嚴重失職、瀆職的環境資源保護機關工作人員追究責任，倒逼行政執法部門重視和加強生態環境執法。

具體到涉林案件中，檢察機關應對林木采伐許可證的發放、林地征用、退耕還林、荒山造林、生態公益林款項的發放等環節實行重點監控，對于普通涉林案件牽扯出的瀆職、受賄等案件立查立辦，鼓勵相關當事人提供案件線索，對涉林案件背后的“保護傘”堅決予以打擊。以打促建，實現生態環境保護的常態化、規范化、法治化。