小議《存款保險條例》

一、《存款保險條例》頒布的背景

美國在吸取了20世紀30年代初銀行破產導致經濟危機的教訓后，并為應金融業務不斷發展的實際需要，在十九世紀中期，先后推出《聯邦存款保險法》和《銀行控股公司法》，志在保護存款人的利益，規范銀行控股公司行為，從而維護金融市場正常秩序、防范和化解金融風險。經過近一個世紀在立法體制的不斷完善，美國商業銀行破產與存款保險制度在客觀上起到了重要作用：其一，在銀行破產或其他原因處置清算時，對存款人及時進行賠付，保護存款人尤其是中小存款人的權益；其二，維持公眾對銀行業的信心，防止出現恐慌性擠兌和系統性風險。

具體到我國而言，金融體制改革在整個社會主義市場經濟改革中滯后，尤其表現在金融監管與法律規范的不健全，導致其成為經濟進一步發展的瓶頸；同時，沉重的地方財政負擔也成為拖慢經濟整體發展進程的一大重要因素；加之在2014年年底發生的多城市小額信貸與地方銀行的擠兌危機，民間信貸業務體制不夠完善導致金融市場秩序混亂，嚴重挫傷了民眾對金融體制和經濟發展的信心。就目前而言，通過立法規范金融企業的行為，確定金融運行規則，是促進金融業健康發展、防范金融風險的根本措施。

二、《存款保險條例》是經濟、政治體制改革的題中之義

在美國，《聯邦存款保險法》和《銀行控股公司法》屬于美國銀行法律體系。其不僅是美國聯邦存款保險制度的法律體現，具體規定了美國聯邦存款保險公司的組織、權力和運營，保險基金的來源和運用；同時也是是問題銀行處置、銀行機構市場退出的法律。由于美國銀行普遍實行銀行控股公司制，美國銀行破產體制不同于普通公司的破產程序，具體規定于《銀行控股公司法》中，強調銀行破產在破產申請人、破產標準、清償順序、社會影響等方面具有不同于普通商事公司破產的特殊性。在《聯邦存款保險法》中，又具體規定了在通常的破產法之外，由聯邦存款保險公司主持銀行清算的流程，包括資產清收、資產處置、清算程序和清償債務的順序。同時，隨著立法的不斷修正與發展，還囊括進了有關聯邦存款保險公司對銀行機構進行日常監管和風險處置的規定，已經相當完備。

相較之下，長期以來中國將普通商事主體破產程序納入《破產法》范疇，沒有對商業銀行的破產單獨立法；現行的《商業銀行法》由于被劃入經濟法范疇，僅涉及對銀行運營的監管與調控，并未涉及其退出金融市場的規定。在此背景下，《存款保險條例》的頒布對完善金融體制法律構架具有重要意義。這種用市場機制取代原有行政保護的措施，進一步明確了銀行體系的權責架構，確立了一種可預期的、市場化的運行機制，即通過明確的事前承諾——公開聲明儲戶利益不受銀行破產的影響，結合可信的資金安排——確保存款保險基金的穩定的救助能力，在公眾、銀行和政府三方參與、共擔成本的情況下，建立風險公擔的公平機制。同時，由于長期以來我國財政體制存在的問題，地方財政對中央政府造成了沉重的壓力，《存款保險條例》的頒布有利于把政府的隱性擔保顯性化，用靈活、公平的市場機制替代僵硬的行政保護，全面推進金融體制市場化。可見，《存款保險條例》的頒布不僅是市場經濟繼續發展的關鍵一步，也是政治體制改革的重要環節。

三、《存款保險條例》可能存在的問題

美國《聯邦存款保險法》不僅確定了專門的管理與執行機構——美國聯邦存款保險公司（FDIC），作為處置銀行破產的主要政府部門，同時明確了其職權范圍：首先，負責管理聯邦存款保險基金；其次，負責銀行和其他金融機構的破產處置；最后，承擔一部分的金融監管職能。

但這一次頒布的《存款保險條例》，將存款保險事宜一攬子劃給央行是否合理、恰當，仍需要實踐來檢驗。美國的聯邦存款保險公司成立之初，僅負責賠付，銀行破產處置職能和銀行監管職能是在成立之后的數十年間逐漸加強的。究竟要賦予央行什么樣的職能，以及各項職權應該如何行使，在《存款保險條例》中未作明確規定，仍需進一步完善。

同時，此次通過的《存款保險條例》所規定的投保機構范圍，不包括外國銀行在華分支機構，是否會加大金融市場監管的難度和運營風險呢？加之缺乏與《存款保險條例》相適應的、完備的金融機構破產制度，對于諸如賠付的啟動時點、存保機構的接入力度、代位求償的實現途徑等問題，在理論和現實中仍存在爭議。

金融法律制度既要保護金融創新，又要有助于防范金融風險。美國《聯邦存款保險法》中希望解決的問題，對中國具有很強的針對性。銀行存款的保險與再保險制度，是成熟市場經濟國家金融法律制度的必要組成部分。我國擬開始實施，有其經濟發展的必然要求。結合中國目前財政體制及地方債務對中央政府造成的壓力等政治因素，推行這一制度仍具有橫向金融體制內部和縱向中央與地方的障礙與矛盾，需要在具體實行中將各項規定明確化、具體化。