小議《存款保險(xiǎn)條例》

一、《存款保險(xiǎn)條例》頒布的背景

美國(guó)在吸取了20世紀(jì)30年代初銀行破產(chǎn)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)的教訓(xùn)后，并為應(yīng)金融業(yè)務(wù)不斷發(fā)展的實(shí)際需要，在十九世紀(jì)中期，先后推出《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》和《銀行控股公司法》，志在保護(hù)存款人的利益，規(guī)范銀行控股公司行為，從而維護(hù)金融市場(chǎng)正常秩序、防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)過近一個(gè)世紀(jì)在立法體制的不斷完善，美國(guó)商業(yè)銀行破產(chǎn)與存款保險(xiǎn)制度在客觀上起到了重要作用：其一，在銀行破產(chǎn)或其他原因處置清算時(shí)，對(duì)存款人及時(shí)進(jìn)行賠付，保護(hù)存款人尤其是中小存款人的權(quán)益；其二，維持公眾對(duì)銀行業(yè)的信心，防止出現(xiàn)恐慌性擠兌和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

具體到我國(guó)而言，金融體制改革在整個(gè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革中滯后，尤其表現(xiàn)在金融監(jiān)管與法律規(guī)范的不健全，導(dǎo)致其成為經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸；同時(shí)，沉重的地方財(cái)政負(fù)擔(dān)也成為拖慢經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展進(jìn)程的一大重要因素；加之在2014年年底發(fā)生的多城市小額信貸與地方銀行的擠兌危機(jī)，民間信貸業(yè)務(wù)體制不夠完善導(dǎo)致金融市場(chǎng)秩序混亂，嚴(yán)重挫傷了民眾對(duì)金融體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的信心。就目前而言，通過立法規(guī)范金融企業(yè)的行為，確定金融運(yùn)行規(guī)則，是促進(jìn)金融業(yè)健康發(fā)展、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的根本措施。

二、《存款保險(xiǎn)條例》是經(jīng)濟(jì)、政治體制改革的題中之義

在美國(guó)，《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》和《銀行控股公司法》屬于美國(guó)銀行法律體系。其不僅是美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度的法律體現(xiàn)，具體規(guī)定了美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的組織、權(quán)力和運(yùn)營(yíng)，保險(xiǎn)基金的來源和運(yùn)用；同時(shí)也是是問題銀行處置、銀行機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的法律。由于美國(guó)銀行普遍實(shí)行銀行控股公司制，美國(guó)銀行破產(chǎn)體制不同于普通公司的破產(chǎn)程序，具體規(guī)定于《銀行控股公司法》中，強(qiáng)調(diào)銀行破產(chǎn)在破產(chǎn)申請(qǐng)人、破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、清償順序、社會(huì)影響等方面具有不同于普通商事公司破產(chǎn)的特殊性。在《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》中，又具體規(guī)定了在通常的破產(chǎn)法之外，由聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司主持銀行清算的流程，包括資產(chǎn)清收、資產(chǎn)處置、清算程序和清償債務(wù)的順序。同時(shí)，隨著立法的不斷修正與發(fā)展，還囊括進(jìn)了有關(guān)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司對(duì)銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置的規(guī)定，已經(jīng)相當(dāng)完備。

相較之下，長(zhǎng)期以來中國(guó)將普通商事主體破產(chǎn)程序納入《破產(chǎn)法》范疇，沒有對(duì)商業(yè)銀行的破產(chǎn)單獨(dú)立法；現(xiàn)行的《商業(yè)銀行法》由于被劃入經(jīng)濟(jì)法范疇，僅涉及對(duì)銀行運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管與調(diào)控，并未涉及其退出金融市場(chǎng)的規(guī)定。在此背景下，《存款保險(xiǎn)條例》的頒布對(duì)完善金融體制法律構(gòu)架具有重要意義。這種用市場(chǎng)機(jī)制取代原有行政保護(hù)的措施，進(jìn)一步明確了銀行體系的權(quán)責(zé)架構(gòu)，確立了一種可預(yù)期的、市場(chǎng)化的運(yùn)行機(jī)制，即通過明確的事前承諾——公開聲明儲(chǔ)戶利益不受銀行破產(chǎn)的影響，結(jié)合可信的資金安排——確保存款保險(xiǎn)基金的穩(wěn)定的救助能力，在公眾、銀行和政府三方參與、共擔(dān)成本的情況下，建立風(fēng)險(xiǎn)公擔(dān)的公平機(jī)制。同時(shí)，由于長(zhǎng)期以來我國(guó)財(cái)政體制存在的問題，地方財(cái)政對(duì)中央政府造成了沉重的壓力，《存款保險(xiǎn)條例》的頒布有利于把政府的隱性擔(dān)保顯性化，用靈活、公平的市場(chǎng)機(jī)制替代僵硬的行政保護(hù)，全面推進(jìn)金融體制市場(chǎng)化。可見，《存款保險(xiǎn)條例》的頒布不僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵一步，也是政治體制改革的重要環(huán)節(jié)。

三、《存款保險(xiǎn)條例》可能存在的問題

美國(guó)《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》不僅確定了專門的管理與執(zhí)行機(jī)構(gòu)——美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC），作為處置銀行破產(chǎn)的主要政府部門，同時(shí)明確了其職權(quán)范圍：首先，負(fù)責(zé)管理聯(lián)邦存款保險(xiǎn)基金；其次，負(fù)責(zé)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)處置；最后，承擔(dān)一部分的金融監(jiān)管職能。

但這一次頒布的《存款保險(xiǎn)條例》，將存款保險(xiǎn)事宜一攬子劃給央行是否合理、恰當(dāng)，仍需要實(shí)踐來檢驗(yàn)。美國(guó)的聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司成立之初，僅負(fù)責(zé)賠付，銀行破產(chǎn)處置職能和銀行監(jiān)管職能是在成立之后的數(shù)十年間逐漸加強(qiáng)的。究竟要賦予央行什么樣的職能，以及各項(xiàng)職權(quán)應(yīng)該如何行使，在《存款保險(xiǎn)條例》中未作明確規(guī)定，仍需進(jìn)一步完善。

同時(shí)，此次通過的《存款保險(xiǎn)條例》所規(guī)定的投保機(jī)構(gòu)范圍，不包括外國(guó)銀行在華分支機(jī)構(gòu)，是否會(huì)加大金融市場(chǎng)監(jiān)管的難度和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)呢？加之缺乏與《存款保險(xiǎn)條例》相適應(yīng)的、完備的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度，對(duì)于諸如賠付的啟動(dòng)時(shí)點(diǎn)、存保機(jī)構(gòu)的接入力度、代位求償?shù)膶?shí)現(xiàn)途徑等問題，在理論和現(xiàn)實(shí)中仍存在爭(zhēng)議。

金融法律制度既要保護(hù)金融創(chuàng)新，又要有助于防范金融風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》中希望解決的問題，對(duì)中國(guó)具有很強(qiáng)的針對(duì)性。銀行存款的保險(xiǎn)與再保險(xiǎn)制度，是成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家金融法律制度的必要組成部分。我國(guó)擬開始實(shí)施，有其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。結(jié)合中國(guó)目前財(cái)政體制及地方債務(wù)對(duì)中央政府造成的壓力等政治因素，推行這一制度仍具有橫向金融體制內(nèi)部和縱向中央與地方的障礙與矛盾，需要在具體實(shí)行中將各項(xiàng)規(guī)定明確化、具體化。