我國反壟斷執法機構的設置探析

摘 要：我國反壟斷法對于我國反壟斷執法機構的設置上，設立了由工商部門、發改部門和商務部門三家執法機構，分別對價格壟斷、濫用市場支配地位和經營者集中等壟斷行為進行查處，再配以國家反壟斷委員會居中協調三個反壟斷執法工作。但在實踐中，往往出現多頭執法、交叉執法、執法真空和執法能力水平不高等諸多執法問題。本文通過對我國反壟斷執法機構實踐中存在的問題進行分析，結合外國反壟斷執法機構設置的先進經驗，對我國反壟斷執法機構改革提出具體建議，以期建立真正獨立、權威地執法機構。

關鍵詞：反壟斷；執法機構；設置

至今年8月1日，我國的《反壟斷法》已經正式實施整整七年，在七年時間中，《反壟斷法》不斷規范了我國的經濟與市場秩序，進一步提高了社會資源的配置效率，對我國的社會經濟的發展有著重要的意義。《反壟斷法》對市場經濟秩序能起到如此作用，其中主要原因之一是反壟斷執法機構對《反壟斷法》的實施有著重要作用。每一部法律都需要一個權威、獨立的執法機構，以保證法律的實施。反壟斷法在制定時，確定了一個我國反壟斷執法機構的基本框架，但由于《反壟斷法》中有關反壟斷執法機構的規定不盡詳細或系統，使我國的反壟斷執法機構在執法實踐中時常存在多頭執法、交叉執法等諸多問題。而這些問題已影響到《反壟斷法》的實施，不利于反壟斷執法工作的開展。

一、我國反壟斷執法機構設置現狀

在《反壟斷法》制定之初，關于反壟斷執法機構的設置問題，學界有多種學說，大體可以分為幾種：第一種是建議重新單獨設立專門的反壟斷執法機構開展反壟斷執法工作；第二種是在不改變現行行政機關架構基礎上，由現有的執法機構承擔反壟斷執法職責；第三種是鑒于反壟斷執法的特殊性，建議由司法機關承擔反壟斷執法職責，直接開展反壟斷執法工作。最終我國《反壟斷法》結合了第一種和第二種意見，在不改變現有行政機關架構前提下，由原有執法部門承擔反壟斷執法職責，又新設置執法機關協調機構的方式，形成了國務院反壟斷委員會和反壟斷執法機構的雙層架構模式。其中，國務院反壟斷委員會負責組織、協調、指導，而國務院規定的承擔反壟斷執法職責的機構為專門的反壟斷執法機構（即商務部、國家發展和改革委員會和國家工商行政管理總局）負責具體執法工作。

為更好地開展反壟斷執法工作，商務部、國家發展和改革委員會和國家工商總局根據自身職責分別設立專門執法部門開展執法活動。商務部下設反壟斷局負責審查經營者集中行為；國家發展和改革委員會下屬價格監督檢查司依法查處價格壟斷行為；國家工商行政管理總局設立反壟斷與反不正當競爭執法局查處負責壟斷協議、濫用市場支配地位等壟斷行為。

二、我國反壟斷執法機構存在的問題

（一）我國反壟執法機構執法職能分散，執法缺乏協調

通過對我國反壟斷執法機構設置現狀分析，我們可以看出，目前我國反壟斷執法機構屬于分散設置，由三家反壟斷執法機構根據自身職責分別對違反《反壟斷法》的壟斷行為開展執法活動，國務院反壟斷委員會居中協調三家反壟斷執法機構的執法活動。這樣的反壟斷執法機構設置的理想狀態是各反壟斷執法機構按《反壟斷法》要求，各司其職，各盡其責，開展執法活動，反壟斷委員會對各執法機構存在的問題及時進行協調、指導，以有效查處壟斷行為。

然在實踐中，同一個壟斷行為可能會同時涉及壟斷價格協議、濫用市場支配地位等諸多問題，一種壟斷行為常與其他壟斷行為相互交織在一起，而我國的反壟斷執法機構執法職能相對分散，單個反壟斷執法機構又不能對所有問題系數查處，亦或多個反壟斷執法機構同時查處同一案件，就會造成反壟斷執法機構之間的職權交叉，三個反壟斷執法機構也不能保證對所有壟斷違法行為都能及時查處，但由于國務院反壟斷委員會僅僅是國務院的議事協調機構，并不參與具體的反壟斷執法工作和對壟斷行為的裁定，其常設機構設立在商務部的反壟斷局，反壟斷委員會自身權威性缺乏，不能起到領導、協調反壟斷執法工作的作用，各反壟斷執法機構間缺乏有效的溝通、協調，最終造成職權沖突、執法沖突，多頭執法、交叉執法等問題時常發生，從而降低反壟斷執法效率，提高執法成本和執法難度。

（二）反壟斷執法機構的權威性和獨立性不足

如前所述，為實施反壟斷執法職能，三家國務院部委在其內部設置專門的反壟斷執法部門，且隸屬于部委，人員、編制均受到相關部委領導，具有非常明顯地行政性和依附性等特點，其獨立性遠不及歐美、日本等國的執法機構。加之，實行壟斷的經營者往往實力雄厚，社會影響力較大。而具體負責反壟斷執行任務的機構實際級別較低，《反壟斷法》的實際執行效果難免會打折扣，使其缺少必要的獨立性和權威性，難以保證獨立、公正執法。另外根據我國《反壟斷法》第51條第一款的規定，行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，實施排除、限制競爭行為的，由上級機關責令改正。這使得反壟斷執法機構的權威性變得更加有名無實。由此看來，我國反壟斷法執法機構的設置仍然任重而道遠。

（三）我國反壟斷機構執法人員素質有待提高

由于各個行業都可能存在著壟斷現象，所以這就要求執法者具有非常專業的行業知識和素質，特別是法律和經濟學知識。以美國為例，在2005年，反托拉斯局有770名工作人員，其中569名是法學家、經濟學家以及相關的專業人員。[1]國外對反壟斷執法機構組成人員的選任相當嚴格，使反壟斷執法具有專家執法的特點。[2]由于我國現行的公務員選任制度，反壟斷執法機構的執法人員也是按照普通公務員的公開招考選任程序任命的，人員素質參差不齊，而且執法人員多為一般的行政管理人員，缺少反壟斷專業知識。盡管我國在反壟斷委員會內設立了專家咨詢組，但實際上并沒有充分利用專家力量，面對部分壟斷案件涉及的高度專業化的事務，缺乏對相關產業、相關政策和反壟斷法理論深入的理解，無法對壟斷行為的性質、危害程度和擬作出的處理進行準確的把握，難以勝任繁重而又復雜的反壟斷執法任務，最終認定的事實和處理結果對經營者也缺乏權威性。

三、國外反壟斷執法機構設置的基本規律

目前，雖然世界各國對于反壟斷執法機構的設置在形式上各不相同，但也有許多共同的基本規律，即執法機構高度地獨立，擁有絕對的權威以及執法人員專家化。主要體現在：

一是執法機構高度地獨立。因反壟斷執法活動對象的特殊性，如果執法機構沒有較高的獨立性，就無法更好地實施執法活動，其獨立性主要在于機構的權限配置、法律地位以及人員構成等方面，高于一般執法機構的權限配置和法律地位，人員構成與管理也與一般性行政管理機構予以區分。如美國的聯邦貿易委員會、德國的聯邦卡特爾局等反壟斷執法機構設置均屬獨立執法機構。

二是反壟斷執法機構間較為完善的協調機制。因反壟斷執法活動涉及的領域較廣，在反壟斷執法機構開展執法活動時，相互間建立了完善的執法協調機制。以美國聯邦貿易委員會和反托拉斯局間的協調機制為例，兩部門各自在正式開始調查或公布執行計劃聲明時知會對方。在知會對方之后，雙方共同決定由它們之間哪一個機關處理特定的問題，這種共同的決定往往基于各自在特定問題上和產業方面的專長、各自人員的情況以及各自的利益。[3]

三是執法人員專家化。反壟斷法與其他法律不同之處在于，因壟斷行為的界限的模糊性，所以反壟斷法在制定時內容較為原則化，而社會經濟發展和國家經濟政策又瞬息萬變，使壟斷行為性質和壟斷后果存在確定性，且反壟斷執法處理結果影響較大。因此，要求處理反壟斷案件的執法人員必須具備較為深厚的專業知識和理論水平。對此，各國在選任反壟斷執法人員時，均設置了較高的錄用條件和嚴格的選任制度，逐漸體現執法人員專家化，很多國家的反壟斷機構基本都是由法學家、經濟學家或者其他行業專家組成。

四、我國執法機構設置完善建議

科學完善的執法機構是反壟斷法有效實施的保障，我國的反壟斷執法機構的設置必須符合我國社會經濟發展的國情，不能一味照搬美國、歐盟等國外設置模式，應在發現其可資借鑒合理科學的反壟斷執法機構設置經驗，以期設置科學符合中國國情的反壟斷執法機構，保證反壟斷法有效實施的執法機構。

（一）提高反壟斷執法機構的權威性和獨立性

建立一個獨立、權威的反壟斷執法機關非常重要，它是反壟斷法的牙齒，是反壟斷法得以有效實施的關鍵。[4]因此，應當強化我國反壟斷執法機構的職權，提高反壟斷執法機構的權威性和獨立性。一是提高國務院反壟斷委員會地位。《反壟斷法》已明確了反壟斷委員會的相關職責，但相對于美國聯邦貿易委員會和日本公正交易委員會所具有的行政權、準司法權和準立法權，國務院反壟斷委員會的地位和職權明顯尚不能滿足目前反壟斷執法工作的需要，因此，建議將國務院反壟斷委員會從現有的議事協調機構上升為受國務院領導的地位高于其他部委的機構，擴大其職權，賦予期準立法權，委員會組成人員由國務院總理提名，全國人大決定，國家主席任命。二是增強反壟斷執法機構職權。作為反壟斷執法機構，應享有規章制定權、行政審批權，保障執法機構有效行使監督檢查權（包括調查權、詢問權和查詢復制權）、行政強制措施權（包括采取強制停止、強制解散、查封、扣押等措施）、行政處罰權、行政裁決權等行政權力的實施。同時賦予其能獨立對壟斷行為享有審理權、復議權，保障及時查處相關壟斷行為。

（二）建立完善反壟斷執法機構間的協調機制

《反壟斷法》是一部對市場經濟具有普遍意義的法律，應統一實施于各個行業和部門，反壟斷執法機構不能簡單的分散地“各自為政”，應逐步統一開展執法活動，保證使對同一案件或同類案件認定和處理結果的統一性，保證執法的公平性的權威性。鑒于現階段我國多頭執法體制的現狀，各執法機構之間需要更多的溝通與信息共享，應盡快建立完善多機構執法的協調機制，強化國務院反壟斷委員會的協調反壟斷執法職能，建立完善反壟斷執法機構之間的信息共享，執法協調等機制，促進法律實施的目的，保持執法的獨立性、公正性。

（三）健全執法人員任命機制，合理配置執法人員

由于反壟斷執法專業性和政策性較強，執法過程復雜，為保障《反壟斷法》的實施。筆者建議，在反壟斷執法機關人員的任職條件上，反壟斷委員會的委員應當借鑒西方經驗，制定嚴格的任職資格和任免程序，非經法定程序和法定事由不得被解職或罷免，對經濟專家和法律專家比例的合理配置。同時對反壟斷執法機構的執法人員，應提高門檻，要求至少碩士研究生以上學歷的經濟學和法學人才，建立獨立于一般公務員制度的選任、管理模式，保障執法人員能不受干擾的獨立辦理壟斷案件。同時，為保證執法人員的公正性，應對所有反壟斷執法參與人員規定競業禁止義務。反壟斷執法人員不得在其他政府機構或企業兼職，也不得擔任任何單位的顧問、咨詢專家等職務。[5]

參考文獻：

[1]汪亮：《論我國反壟斷執法機構的不足與完善》，華東政法大學，2013年專業學位碩士學位論文.

[2]倪娜、萬欣：《論我國反壟斷實施機制的完善》，中州學刊2010年3月第2期.

[3]楊斌：《反壟斷執法機構研究》，2009年西南政法大學碩士學位論文.

[4]季曉南：《中國反壟斷法研究》，人民法院出版社，2001年版，第6頁.

[5]魏麗麗：《我國反壟斷執法機構的完善》，南都學壇，2011年5月，第31卷第3期.

作者簡介：

萬濱（1988.1～），民族：漢族，籍貫：四川綿陽，單位：西南科技大學2013級碩士研究生，經濟法學專業，研究方向：市場秩序法。