從完善公眾參與制度的角度推進具有中國特色的生態文明建設

摘 要：過去的一年是生態文明法制建設成績斐然的一年，在去年四月由十二屆全國人民代表大會常務委員會表決通過了《環保法修訂案》（以下簡稱為《新環保法》），五月二十八日環保部又出臺了《關于推進環境保護公眾參與的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。該《指導意見》是繼《新環保法》頒布以來第一個國家層面關于環境保護的文件，其中對《新環保法》中公眾參與和信息公開部分做了進一步的解釋，可見公眾參與制度在環境保護工作中的重要地位。

關鍵詞：生態文明；公眾參與；主體限定；政府購買公眾參與服務

一、生態文明建設與公眾參與制度的概述

1.生態文明與公眾參與制度的內涵

生態文明建設，是中共中央本著最廣大人民根本利益做出的戰略的選擇，也是新時期中國經濟發展與建設的方式。十八大報告中提到建設生態文明，就是在經濟發展和建設的過程中，應當以資源和環境的承載能力為標準、遵循客觀規律和自然法則、以可持續發展觀為指導協調人與自然關系的發展方式。

環境與資源保護法中的公眾參與制度是依靠公眾的力量保護環境和建設生態文明的制度，也有學者將其稱為環境民主制度。環境與資源保護法中的公眾參與制度是國家依據憲法中規定的環境權依法賦予公眾參與到環境保護和環境保護重大事件的決議過程中，從而實現生態文明建設制度的總和。

2.生態文明建設與公眾參與制度的關系

十八大四次會議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提到要加強重點領域立法和用更加嚴格的法律制度保護生態環境。建設生態文明與構建社會主義法制并不是相互獨立的，建設生態文明建設應當借助法律，應當依靠公眾的參與，以法律的方式激勵公眾主動的參與到生態文明建設之中。

首先，建設生態文明與完善公眾參與制度是目的與手段的關系。建設生態文明是資源節約型和環境友好型的發展方式，是實現經濟發展和環境保護的統一，而建設生態文明絕不能離開公眾的參與。公眾參與制度是建設生態文明的重要手段，這一制度很好的將建設生態文明與相信依靠公眾聯系了起來，實現了建設生態文明與依靠公眾參與的有機統一。

其次，建設生態文明與公眾參與制度根本目的是一致的，建設生態文明和公眾參與制度都是為了實現最廣大人民群眾的根本利益。建設生態文明是通過保護生態、保障人民群眾的環境權益和生命財產安全而實現最廣大人民群眾的根本利益的；而公眾參與制度則是通過直接賦予廣大人民群眾參與環境保護、環境管理和環境政策制定的權利，通過公眾與有權機關的交換意見從而從制度和政策的層面上保障人民群眾的根本利益。可見，建設生態文明與公眾參與制度的根本目的都是保障人民群眾的切身利益，二者在根本目的上是一致的。

二、公眾參與制度的現狀和問題

過去的一年是生態文明法制建設成績斐然的一年。去年四月，全國人大常務委員決定通過了《新環保法》，五月由環保部頒布了首個指導《新環保法》公眾參與工作的《指導意見》。《新環保法》中設立專章對公眾參與和信息公開做出具體的規定，可以說公眾參與制度實現了從過去的法學理念向具體的、可執行的制度的轉變。但應當注意的是，雖然《新環保法》公眾參與制度的可行性有了質的飛躍，但這一制度依然有下列不足之處：

1.公眾參與制度的主體資格依然不夠明確

環境與資源保護法的公眾參與制度，是國家通過一系列環境立法建立的一種制度體系，主要是確保公眾有權參與到環境保護的各項活動中，并在這個過程當中充分行使自己的權利，監督行政部門以及環保部門的工作，以便于更有效的保護環境，維護廣大公眾的環境權益。目前大部分公眾參與制度的研究并沒有將公眾參與的主體作為研究的重點，多數專家對主體的研究只是一帶而過，也有一部分專家做了進一步說明，將公眾細化為公民和社會組織。但這樣是遠遠不夠的，將公眾參與的主體限定到這一層級依然會導致公眾參與環保活動和生態文明建設時由于主體沒有足夠明確的標準而吃閉門羹，打擊公眾參與環保活動和生態文明建設的熱情。

首先，公眾參與制度應當對公民的主體資格做出更加細化的規定，而不應當將全體公眾全部納入某個具體環境事件公眾參與的范圍，在公眾參與的范圍上也應當有所區別和取舍，否則必然會沖淡直接關系人在具體環境事件的發言權，也會讓公眾參與制度施行的難度和成本大幅提高。所以，應當對于公眾參與制度的公民主體資格應當做出更加細化的規定，但做出更為細化規定的目的并不是剝奪公眾參與環境事務的權利，而是為了公眾能夠更好地參與到環保活動和生態文明建設之中，提高公眾參與的效率。

其次，公眾參與制度應當對社會組織的主體資質做出更加細化的規定，而不應當籠統規定所有的社會組織都有資格參與。由于環境問題直接關系著人民群眾的身體健康和生命安全，而社會組織在環境事務和建設生態文明扮演重要的角色，所以對社會組織參與環境事務的資質也應當嚴格審查。

2.公眾參與中主體意見沖突的處理方式

根據公眾參與制度主體的研究與分析，公眾參與的主體大致可以分為公民和社會組織兩個部分，公民又可以細化為具有環境保護專業知識的公民和一般的公民。這就延伸出了一個的問題，如何處理公民之間、公民與社會組織、社會組織與社會組織之間的意見沖突。一些研究公眾參與制度的專家認為這個問題可以在具體的案例中得到解決，但將這個問題完全轉嫁到實務過程中可能會造成實務過程中的混亂，這是一種不夠嚴謹的做法，法律是規范主體行為的規則，應當體現足夠的可預測性，讓社會主體能夠根據現有的法律做出合理的預測，更加合理的安排自己的事務。

3.公眾參與制度缺乏法定的參與程序

雖然在過去的一年里是生態文明法制建設成績斐然，環境與資源保護法的可執行性有了顯著的提高，但《新環保法》作為環境保護與資源利用的綱領性法律，在具體法定程序上依然不夠詳細，這就讓公眾參與環境保護和生態文明建設的過程中缺乏足夠明確而具體的程序，這就讓公眾參與環境保護和生態文明建設面臨著一些困難。由于環保部的指導意見沒有全面地跟進，缺乏具體而明確法定程序的指導，公眾在參與環境保護事務時不知道如何正確而有序的參與到環境事務之中，有時由于不知道如何正確保護自己的權利有些人可能就會采取一些極端的手段尋求環境權利的保護，這就讓初衷是推進生態文明建設的公眾參與制度帶有了一絲的盲目性和無序性，這樣的參與是不利于推進生態文明建設的。（下轉第64頁）

（上接第61頁）

三、從完善環境與資源保護法公眾參與的角度推進生態文明建設

1.完善公眾參與制度的資格審查程序

完善公眾參與的資格審查并不是對人民群眾參與環境保護和生態文明建設權利的否定，而是為了通過資格審查，遴選出與環境事務聯系最為密切的群體和符合參與資質的社會組織。如果不在主體資格上做出詳細而具體的規定，勢必沖淡利益直接受到影響這部分群體參與環境事務過程中的發言權；而如果放任沒有參與資質的社會組織參與進來，可能增加公眾參與的盲目性，降低公眾參與制度的社會價值。

主體資格限定可以分為兩個方面，即對公民的主體資格限定和社會組織的資質認定兩個部分。首先，在公民主體資格限定上，應當優先在環境保護、政策決定等事務中利益直接受到影響的群體參與環境事務，在保證了這部分群體的發言權后再從愿意參與環境保護、政策決定等事務中的人中隨機選取，為了保證公正參與的科學性，可以隨機選取部分專家。這樣既能兼顧利益相關人的話語權，也能保證公眾參與的公正性，還能保證公眾參與的科學性。其次，在社會組織的參與資質審查上，國家機關應定期公開有參與資質的社會組織名錄，定期將喪失參與資質的社會組織清理出名錄，遴選新的具有參與資質的社會組織進入名錄。

2.出臺指導意見細化公眾參與制度的程序

生態文明建設離不開公眾參與，公眾參與是賦予公民在生態文明建設中話語權的重要手段，也是增強公眾在生態文明意識的重要舉措。常言道：無規矩不成方圓，雖然二〇一四年相繼出臺了《新環保法》和公眾參與的《指導意見》，但在公眾參與的具體程序上依然比較模糊。所以，環保部應當盡快全面跟進《新環保法》，依照《新環保法》出臺可以具體而明確指導公眾參與環境事務的具體程序。環保部出臺的《指導意見》中雖然規定了環境行政部門的主要任務和工作的重點領域，但在公民資格、社會組織資質并沒有十分明確的規定，在公民和社會組織實際參與環境保護和推進生態文明建設的過程中可能會遭遇無從下手的境地。

3.出臺專門的指導意見解決各參與主體意見沖突問題

公眾參與涉及到國家利益、集體利益和個人利益，如何調整各方主體之間的利益沖突，是構建和諧社會和推進生態文明建設的重要問題。在社會組織面前，個人的力量是微不足道的，如何防止公眾參與過程中權利的濫用也是推進生態文明建設的重要環節。這一問題雖然是公眾參與過程中的具體問題，但也應當做出具體的規定。注重公眾參與中弱勢群權益的保護，制裁通過公眾參與制度濫用權利的行為，這就需要我國的環保部門適時跟進《新環保法》指導，出臺指導《新環保法》專門領域的《指導意見》，通過法定程序實現公眾參與的合理有序進行，這也是推進中國特色生態文明建設的必然要求。

參考文獻：

[1]王樹義.論生態文明建設與環境司法改革[J].中國法學，2014.（3）：54-71

[2]李迅.論環境法公眾參與制度[D].中國地質大學碩士學位論文，2012.5

[3]劉林山.論環境法公眾參與制度及其完善[D].西北民族大學碩士學位論文，2007.4

[4]張高麗.大力推進生態文明努力建設美好中國[J].求是雜志，2013.（24）：3-11

[5]范端迪.論我國環境法公眾參與制度的缺陷及其完善[J].環球論壇

[6]李明.淺談環境法的公眾參與制度[J].法制與社會，2014.（3）：51-52

[7]邢嘉.我國環境保護中的公眾參與制度研究[D].吉林大學碩士學位論文，2011.5

[8]劉惠賢.我國環境法公眾參與制度之研究[D].汕頭大學碩士學位論文，2010.6

[9]陳洪波潘家華.我國生態文明建設理論與實踐[J].中國地質大學學報，2012.9（5）：13-18