行政自由裁量權之行政控制路徑探析

摘 要：行政機關的自由裁量權是近年來伴隨行政規模不斷擴張所呈現出來的，引人關注的行政法學方面的新問題，而遏制行政自由裁量權的恣意擴張則成為這一問題中較為重要的議題。根據以往學者們的研究，可將行政自由裁量權的控制分為兩種路徑，一種是外在力量的控制，即立法控制和司法控制；另一種是內在力量的控制，即行政自制。本文試圖突破對行政自由裁量權單純進行外部控制的理論研究，重點探討從行政機關內部如何實現對自由裁量權的控制，以達到內部控制與外部控制相結合，發揮二者各自的積極作用，促成行政自由裁量權的良性發展。

關鍵詞：行政自由；裁量權；行政控制途徑

一、問題的提出

隨著現代政府行政權力的逐步擴擴展，行政自由裁量權在滲入社會生活表現為力度的加強和干預范圍的擴張。行政自由裁量權的存在順應了現代社會的復雜多變的情形，但其所導致的法律和現實之間的空隙也決定了其必然要受到更多的控制。

對行政自由裁量權加以控制的必要性依據有以下兩點：

基于憲法基本原則即權力分立與制衡原則，行政權受到司法權及立法權的制約，行政機關在行使行政自由裁量權時應當受到來自司法權以及立法權的約束。盡管我國憲法中沒有規定權力分立與制衡原則，但是，我國《憲法》第二條第一款規定“中華人民共和國一切權力屬于人民。”這是一切權力屬于人民的憲法依據。在憲法原則的基礎之上，我國構建了人民代表大會制度，其他國家機關均需對人民代表大會負責，向其報告工作、受其監督，因此，在我國行政機關行使行政自由裁量權時同樣受到來自立法、司法等機關的外部干預。

行政法的主要功能決定了行政自由裁量權應受到適當控制。關于行政法的功能與作用，平衡論吸收了管理論與控權論的合理因素，更能適應社會發展的需要，有較強的生命力。平衡論的主要主張是行政權與公民權之間應是制約與平衡的關系，因而為了保障行政機關在行使自由裁量權的過程中能最大限度的維護行政相對人的利益，行政自由裁量權亟需受到控制。

二、行政自由裁量權內部控制的優勢

行政自由裁量權的控制呈現多元化趨勢，單純的外部控制在監督和控制范圍、控制手段方面存在一定的局限性，行政權運行中絕大部分的行政行為是行政機關非正式性的行政行為，它們往往很少受到法律、法規、規章的明確規制，也不受司法機關的審查，因而人大和法院對其的控制也就顯得較為無力。另一方面，大部分行政決定的作出離不開行政機關工作人員具備的專業性知識以及行政機關所遵循的規范化行政程序，面對這種情形，法院和檢察院的外部監督遠不如行政機關內部的層級控制有效。

（一）行政控制的自主性

行政自由裁量權的內部控制是一種自主性控制，即在控制過程中行政系統本身可以糾正其不規范的行為，確定運行中自我約束的行政規則。

1.行政控制的自主性有利于及時發現行政機關的弊端，優化行政生態

行政機關在運行過程中對其自身的運行機制、運行狀況比外部機關有更多的了解，在長期的實踐中，也不乏能夠提出諸多的改進方案，彌補其在行政方式、手段、人員配置、資源利用等方面的缺點和不足，比起外部控制更可以對癥下藥。一個人要保持自己的身心健康，主要靠自己的保養而不是外科醫生。

2.行政控制的自主性有利于克服行政人員的消極執法，激發其進取精神

對于行政人員缺乏能動性所導致的不作為、消極執法的責任追究主要依靠行政機關內部的行政處分，外部機關很難了解每天數以萬計的行政執法事件，更難以按照我國現行法律追究每位涉案人員的法律責任，對執法人員的罰與不罰，罰多罰少，由行政內部加以控制更為適宜。

（二）行政控制的專業性

不可否認的是，行政機關在某些專業問題方面所作出的決策離不開專業技術人員的支撐，而立法機關和司法機關缺少此類專家，大多情況下，在遇到有關技術性案件時還需要求助行政機關指派的專業人員，即使是非行政機關指派的工作人員，也需要由行政機關對其執業資格給予認可。由此可見，加強行政機關自身的行政控制，對于處理專業性的行政事務更為高效、合理，將其交給立法機關和司法機關會造成資源及成本的浪費。

（三）行政控制的及時性

立法機關所具有的行政控制主要表現為事先控制，顯而易見通過立法方式所達成的控制無法應對行政機關在處理行政事務過程中各種突發狀況，具有滯后性；而司法機關則主要是通過行政訴訟的方式依據現有法律、法規對行政機關的自由裁量權加以控制，屬于事后控制，尚不能及時應對隨時發生的行政緊急事件，甚而會對公民的正常生活。相比較而言，通過行政機關自省的模式即自我控制可對行政緊急事件、突發事件發揮及時、積極的控制、監督作用。

三、實現行政自由裁量內部控制的途徑

行政自由裁量的內部控制真正發揮其優勢與功能有賴于從各個途徑入手對其加以改進和完善，本文將對其中的標準量化機制、分權機制以及案例示范機制著重進行分析。

（一）標準機制：行政自由裁量權的基準

所謂裁量基準，是指行政機關在法律規定的裁量空間內，根據立法者目的以及比例原則等要求并結合執法經驗的總結，按照裁量涉及的各類事實情節，將法律規范預先規定的裁量范圍進行細化，并設置相對固定的具體判斷標準。

1.裁量基準的基本功能

裁量基準的制定可以減少行政執法人員的執法恣意，使其在擁有自由裁量權的大前提之下，依照較為硬性的裁量基準進行執法。如《治安管理處罰法》第二十九條規定，違反戶口或者居民身份證管理，有第一項至第三項行為之一的，處50元以下罰款或者警告；有第四項或者第五項行為的，處100元以下罰款或者警告……由此可見，雖然公安機關被授權擁有200元以下罰款的權限，但是根據情形的不同，其罰款權限又將被具體加以限制，從而避免對違法人員畸輕或畸重的不適當處罰。

2.裁量基準的法律效力

根據傳統的行政法理論，裁量基準對行政機關及其工作人員具有直接約束力，隨著行政法適用范圍的擴大，裁量基準已不單單對內發生效力，尤其是行政工作人員針對具體情形進行執法時，終將產生對外法律效力。因此，從實踐方面來看，行政自由裁量權的裁量基準對行政主體及行政相對人均有一定的約束力，周佑勇教授認為，行政法學界已經逐漸認可裁量基準在行政行為運行中的作用。

（二）分權機制：行政內部權力三分制

在《深圳市綜合配套改革總體方案》中，首次將行政權力分為決策、執行、監督三種職能，構建制約與協調相結合的新機制。

1.分權機制的合理性分析

行政內部分權是政府的自發性行為，旨在通過行政權力的分散行使、合理配置而防止違法或不當行為的發生，最終達到更好服務公眾的行政目的。由政府自身將權力在內部進行劃分，形成內部的決策、執行、監督機制，一方面可以防止行政機關濫用權力，通過內部三權的制約來制止違法或不當行政行為的實施，具有及時性；另一方面，行政機關內部三種權力之間的配合更默契度更高，由政府在三種權力中起到調配作用，其完全有能力按照行政事務的具體情況去配置或分散行政權力，達到最優配置并避免權力的集中和專斷。因此，深圳市行政內部權力三分制的探索具有推廣價值，對于行政自由裁量權的內部控制意義重大。

2.分權機制的規范保障

行政內部分權在一定程度上能夠克服政府集權的一系列弊病，實現行政自由裁量權內部的有效控制，但是也需要對分權機制加以規范，以保障分權制的實施取得顯著效果。

首先，行政內部分權應當堅持適度性原則，政府權力的劃分只要能達到既相互協調又相互制約，防止權力恣意濫用即可，而無需將權力無限細分，牽涉的部門越多，在行政事務中越是需要多道手續和流程，增加了行政活動的難度。因此對于行政內部權力的劃分必須堅持適度原則，使其起到既防止權力濫用又保障行政機關高效運轉的良性功能。

其次，權力劃分與部門設置要合理。在深圳市的“三分制”改革方案中，將深圳市政府行政的決策、執行、監督職能劃分到35個部門，其中具備執行權的部門改稱“署”，將其與具備決策功能的部門進行區分，這種機構設置的嘗試基本符合了三權制的設計理念。

（三）案例示范機制：行政慣例制度

我國接近于大陸法系國家的制度，行政機關的行政活動所依據的是國家機關制定的法律、法規、規章、單行條例、自治條例以及法律解釋等，而對于案例、慣例的關注度較低。近些年，不論是在實踐層面還是理論層面，對行政案例都投入了較多的關注。

1.行政慣例的作用

行政慣例是行政機關通過處理行政問題時積累的經驗，對今后發生的類似情形有指導意義。在我國一些地方的行政機關中已經出現了行政慣例制度的探索。例如，遼寧省政府法制辦在《關于規范行政處罰自由裁量權工作的實施意見》中確立了行政處罰先例制度。

行政慣例通常以行政規則的形式表現出來，盡管“行政規則不對人民有拘束力，但行政機關基于行政規則而為之相同行為，則形成實踐。而符合實踐之行為，即是符合行政規則之行為。”因此，以行政規則為載體的行政慣例對行政主體和行政相對人均具有約束力。

2.行政慣例的判斷標準

相對于其他部門法，行政法的淵源更為龐雜，這樣的法制環境容易生成行政慣例，同時，由于法律的滯后性特征，以行政慣例來規制新問題、新情況是必要且可行的。

如何判斷繁多的行政案例、習慣是否能成為一項行政慣例主要有以下標準：其一，該做法是否被“長期”、“反復”地適用，任何僅能一次性適用或在較小空間范圍內適用的做法都不能構成為行政慣例；其二，是否能夠得到行政機關自身、行政相對人及相關人的廣泛確信和認可，若缺乏適用效力則不能稱該做法為行政慣例；其三，是否具備合法性和合理性基礎；其四，是否已產生外部效力，一項做法被公開并產生廣泛效力是行政慣例被推廣的必要條件。當然，以上判斷標準是學者根據一般情形羅列的判斷行政慣例的相對標準，并非絕對標準，在面對具體情形時，可以適當加以調整。

以上三種所列舉的規制行政自由裁量權的行政控制途徑只是諸多途徑中的一部分，除此之外在理論層面和實踐層面還存在多種控制途徑，我們應當認識到，盡管行政自制的控權途徑比司法和立法有更大的優勢，但是在對行政自由裁量權進行控制的過程中多種方式共同發揮監督、控制作用才是督促行政機關合法、合理行使自由裁量權的必要保障。

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