淺析民事公益訴訟的原告主體資格

一、民事公益訴訟的原告主體資格概述

（一）民事公益訴訟的概念

關于公益訴訟的概念，現行法律沒明確規定，學界也未達成共識，但有一點是明確的，即公益訴訟旨在保障國家利益和公共利益，打擊對象為侵犯公益的各種不法行為。

（二）有關民事公益訴訟原告的法律規定

《民訴法》第 55 條，確立了公益訴訟制度，規定“法律規定的機關和有關組織”可提起民事公益訴訟， 對于改變法院對公益訴訟不予受理、駁回起訴的尷尬局面，引導有關機關和組織進行公益訴訟，更好地保護公共利益具有重要意義。但條文僅以“法律規定的機關和有關組織”對原告資格進行籠統規定，使存在諸多爭議，其中爭議的最大焦點就在于“法律規定的機關”是否包括檢察機關。最高法<關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋>》第11 條 也只是規定了檢察機關參與、支持民事公益訴訟，并未明確賦予檢察機關提起民事公益訴訟的原告資格。

二、我國當前民事公益訴訟原告主體的缺陷分析

（一）行政機關提起民事公益訴訟存在的固有缺陷

1.行政機關對于公共利益的損害難辭其咎

縱觀當前公益利益受損事件，作為社會管理機關的行政機關并非完全沒有責任。比如，國有資產流失案件正是由于行政機關監管不當甚至知法犯法而造成的。 環境污染及食品安全事故，某種程度上也是由于有關行政機關應當管理卻放任不為或者胡亂操作而造成。

2.行政機關與被監督對象難免存在利益牽扯

以環境污染為例，許多造成環境污染的企業是當地行政機關招商引資重點項目，成為納稅大戶甚至財政主要來源，如此一來，行政機關便與污染企業結成利益共同體。在面對破壞公共利益的被監管主體時，行政機關很難從公平、正義的角度作出決斷，讓其為保護公共利益而對被監管對象提起訴訟更是難上加難。

3.行政機關提起民事公益訴訟不符合行政高效的要求

一方面，行政權是與司法權相對立的一種強大權力，如果賦予行政機關民事訴權，不可避免會造成行政權和司法權關系混亂。而且法律雖然規定行政機關可提起民事公益訴訟，但沒有規定具體由哪一級或哪些行政機關提起。

另一方面，行政機關的職能決定其完全可以憑借行政權所特有的手段與措施（如行政處罰等）來規制不法行為，沒有必要繞過固有的高效直接的權力不用而舍近求遠去求助于司法權。

（二）有關組織提起民事公益訴訟存在的缺陷

1.“有關組織”的范圍寬泛造成起訴混亂

與國外相比，我國目前“有關組織”的發展還不夠完善，各類組織的能力和素質差別較大，且外延異常廣闊龐雜，管理困難在所難免。如果立法機關沒有確定可提起公益訴訟的“有關組織”的范圍，必然會造成起訴時的嚴重混亂。

2.“有關組織”監管機制不完善導致權威不足

從當前已有的大多數社會組織來看，其發起建立都有章程，組織的所有活動（包括訴訟活動）都應按照章程進行。因此，在社會組織特別是公益性組織的監管機制尚未完善之前，讓其代表公共利益提起民事公益訴訟，權威性必然不足。

3.“有關組織”的性質不明增加維權難度

從民事訴訟法的立法目的看，并非所有社會組織都能提起民事公益訴訟，只有那些以維護全社會或某領域內的公益安全為宗旨的組織（即具有公益性質的組織）才可以取得原告主體資格。沒有的統一登記制度及標準，造成審查時的各種困難。因此，這些組織欲行使民事公益訴權，通常連立案都不可能實現，更何況維權成功。

三、檢察機關成為民事公益訴訟原告的合理性分析

（一）訴訟信托理論為檢察機關民事公益訴訟訴權提供理論支撐

訴訟信托理論的主要觀點是非直接利害關系人享有程序意義上的訴權，基于法律規定或當事人的授權，通過訴訟上的授權由不適格轉變成適格當事人，有權以自身名義提起訴訟并承擔程序意義上的后果。也就是說，檢察機關的訴權是國家基于某種需要而通過法定信托方式授予檢察機關行使。可見，訴訟信托理論為檢察機關提起民事公益訴訟提供了理論依據：檢察機關雖然不是實體法上的權利主體，但從形式上可以成為取代實體權利歸屬者的正當當事人。

（二）法律監督權為檢察機關民事公益訴訟訴權提供法律依據

目前我國沒有明確規定檢察機關可以提起民事公益訴訟，但通過對我國現有法律條文進行法理分析，仍可從有關法律中找到賦予檢察機關民事訴權的法律依據。①基本法層面：《憲法》第129條 規定檢察機關的職能性質，明確了我國檢察機關為法律監督機關，監督范圍涵蓋刑事、民事和行政法律法規的正確實施。由其對民事領域的公益損害提起訴訟也應是其監督權的一種體現。②訴訟法層面：《刑事訴訟法》第77條 賦予檢察機關在刑事訴訟中對于公共利益受損的情況提起附帶民事訴訟的職權。不可否認，該條規定從實質意義上肯定了檢察機關在刑事訴訟領域的公益訴訟權。

（三）檢察機關提起民事公益訴訟具備特有的優勢

1.檢察機關擁有職能優勢

檢察機關的職能優勢主要體現在：①檢察機關擁有專業人才和技術設備。公共利益受損的案件往往具有復雜性和技術性，而檢察機關內部集聚著專業素質高、經驗豐富的檢察人員，同時具備調取證據等權限作為有力支撐。②檢察機關作為法律監督機關，擁有中立的法律地位，跟公益訴訟案件沒有直接利害關系，不會為任何一方謀取利益，更適宜代表社會和國家去維護公共利益。③檢察機關具有提起民事公益訴訟的豐富法律實踐經驗。縱觀各地，檢察機關在提起民事公益訴訟方面進行了許多有建設性的嘗試 。

2檢察機構清楚、權限明確

如前述，讓行政機關、有關組織提起民事公益訴訟，會出現主體數量龐雜、行政權與司法權關系混亂等問題。但直接明確賦予檢察機關民事公益訴權，則可避免上述問題。

3.可避免大規模的法條變動

《民事訴訟法》第55條規定民事公益訴訟的受案范圍為“污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為”，在條文中加上“等”，說明公益訴訟可受理的案件范圍包括但不限于污染環境、侵害消費者權益。

總之，行政機關、社會組織作為民事公益訴訟的原告有一定的缺陷，檢察機關作為民事公益訴訟原告雖更具優勢，但也并非毫無缺陷，只是檢察機關享有民事公益訴權時所顯現出來的獨特優勢超過其可能帶來的弊端，與其他主體相比較，其最適合作為此類訴訟的原告。因此，檢察機關作為民事公益訴訟中最適格的原告是相對的，但若數個主體之間相輔相成且有效配合，則順利完整地構建我國民事公益訴訟制度的宏偉工程將事半功倍。”