論新城鎮背景下農村土地改革的必要性

摘 要：現階段我國正處于社會經濟變革的重要時期，同時也是城鎮化建設的發展的關鍵時期。我們說新城鎮化建設是保持新時期經濟發展的動力，也是促進社會全面進步的要求。新城鎮化建設是解決農村農業農民問題的一個方法，是城鄉一體化的途徑，然而在進行城鎮化建設的過程中所要面對的就是土地的問題，這里的土地問題很大程度上都與農村有關。本文從城鎮化背景中出現的土地問題角度來闡述農村土地改革的必要性。結合驛城區有關地方城鎮化建設中出現的情況，分析土地改革的內容和策略，最后提出新時期土地改革的意義與必要性。

關鍵詞：新城鎮化；農村問題；土地問題；土地改革

一、改革的背景

1.城鎮化建設的背景

伴隨著工業化進程發展，我國的城鎮化建設也也從低起點得到了快速提升。根據公布的數據表明：從1978年到2013年，我國城鎮常住人口從原來的1.7億人增加到了7.3億人，全國城鎮化率也從17.9%提升到了53.7%；城市數從原來的193個增加到658個，鎮的數量到現在已有20113個。隨著城鎮化的快速發展過程，大量農村勞動力從原來的農田耕作轉移到城市就業，提高了城鄉生產要素配置，從而推動了國家經濟持續快速發展，促進了社會結構深刻變革，也使城鄉居民生活水平得到全面提升。

然而在進程中產生了“土地城鎮化”快于“人口城鎮化”，建設用地利用效果低的現象。有些地方對新型城鎮化的內涵認識不到位，片面認為推進城鎮化就是修路、蓋樓，搞城市新區、開發區。1996至2012年，我國建設用地每年平均增加724萬畝，其中城鎮建設用地年均增加357萬畝；2010到2012年，全國建設用地年均增加953萬畝，其中城鎮建設用地年均增加515萬畝。從2000到2011年，城鎮建成區面積增長76.4%，而城鎮人口的增長速度只為50.5%。由于一些地方關注短期效應，習慣依賴通過出讓土地換取資金進行城鎮建設，浪費了大量耕地資源。

2.農村改革的背景

“三農”問題一直都受到國家的高度關注，也被黨視為工作的重點之一。黨的十六大以來，我國推進“三農”方面中的實踐、理論、制度的創新，確立了“統籌城鄉”等方針政策。從2004年開始，關于“三農”問題，中央都是以“一號文件”的形式作出規定。從而制定了工業反哺農業、城市支持農村、免征農業稅、加強農村基礎設施的政策。構建了農業的生產經營和支持保護、農村社會保障、城鄉協調發展的制度框架。不但農業生產得到很大發展、而且農村面貌也得到很大改善。全面深化農村改革，促進農業發展增加農民收入，統籌城鄉發展，“三農”問題每年都是我國的頭等大事。但是不可否認，伴隨工業化的發展、城鎮化的推進，我國農業農村發展也在進入新的階段，與此同時“三農”問題也出現了一些新的情況：農業綜合生產成本上升、農業資源要素流失加快、農村發展相對滯后、城鄉差距進一步擴大。黨的十八大指出了全面深化農村改革的路徑，提出把城鄉發展一體化作為解決“三農”問題的根本途徑。而要實現城鄉發展一體化的目標就要完成數個關于農村相關的制度改革。

二、驛城區部分地區城鎮化建設中出現的情況

驛城區隸屬于河南省駐馬店市，是駐馬店市委、市政府所在地，是全市的政治、經濟、文化中心，驛城區轄11個街道、5個鎮、4個鄉，1186平方公里，2014年年末全區總人口81.04萬人。作為市政府所在地，近年來驛城區的城鎮化在不斷逐漸加快。2013年驛城區中心城區重點建設項目征地拆遷安置以及其他項目工程共成征地面7008.69畝，拆遷各類房屋42.62萬平方米。按照“一區兩基地三中心”的發展方式，著力加快新型城鎮化進程，2014年末全區城鎮化率達64.61%，較2013年提高1.92個百分點。驛城區2015年已經批準征收土地4169畝。

在新城鎮化建設的背景下，全區城鎮建設步伐加快，城鎮化率遠遠高于全市的整體水平，但在近年來的建設發展過程中，部分地區也暴露出了與農村土地有關的問題，而這些農村土地問題也對城鎮化建設產生重大影響。分析總結可以把問題概括為以下方面。

1.農民有效參與地位弱化

在我國現行法律中規定，農村土地所有權歸集體所有，農民只能對農村土地享有承包經營權，沒有交易權。所以實際情況中，當發生征地、拆遷的時候，參與其中的不僅僅是農民，而且還會有村集體。從而造成有些時候由于村集體的參與使農民在參與土地征收的地位弱化。當村集體作為權利人參與談判的時候，村集體的權利往往由村委書記和主任等幾個人代為行使權利。在調查時了解到，有一地方的村委負責人曾和他人達成協議將土地出租給對方，而村民對此卻一無所知。同時還了解到，有一自然村的部分土地要被征收，而去開會談協議的只有村長和幾個村組的負責人，在此之前并沒有同村民開會征詢意見。當補償出來之后，與行政區域的其他地方相比補償不一致，導致村民對征地的不滿。從而說明遇到征地時，很容易造成農民的自身意見得不到充分發表；當補償的時候，又不能具體完全落實到農民身上，導致農民的權利和收益受到傷害與侵害。在我國征地行為一般都屬于行政行為，當農民的利益發生損失時，就很難在通過其他渠道進行二次補償，從而導致村民的不滿，為以后村里的和諧團結造成不利的影響。

2.征收程序、監督措施不完善

農村土地的買賣須有地方政府的參與才能發生流轉，為了國家和社會公共利益，可以征收農民土地。在一定程度上來講政府在征地過程中具有國家強制性，一旦在征收過程中發生矛盾，農民相對于政府而言就具有弱勢地位，發生權益糾紛后很難維護自己的權益。調查時了解到一些案例：①由于幾家農戶不滿征收補償協議，與鄉政府有關工作人員在征收過程中發生爭執，之后幾個農民到上級有關部門反映情況，可是沒過多久被當地公安機關以非法上訪的理由予以拘留。②在吳樓村，兩個老人不滿房屋拆遷補償，在村里大多數人家都搬遷后依然沒住在村子里。就在有一天兩個老人出去時，不明人員把其家里的東西搬到屋外，對房屋進行了強拆。而后兩位老人只感無耐而不了了之。與此同時，征收前政府大多也缺乏與農民之間的交流，更沒有中立的評價機構和舉行必要的聽證措施，在補償過程中方法和標準單一，不能夠隨著被征用的土地價值的升值而提高對農民的補償標準，在一定程度上間接地導致了救濟方式與監督機制的不完善。

1.補償標準的不統一

在2015年度第二批城市建設用地征收土地方案的公告中，劉閣街道辦事處西高莊村0.6578公頃土地被征收，征收土地補償和安置補助費的標準為每畝5萬元；而東風街道辦事處韓莊西組的4.3131公頃集體耕地、其他0.0899公頃農用地的補償和安置補助費的標準為每畝每畝4.5萬元。在關于駐馬店市2014年度第一批城掛鉤試點征地補償安置方案的公告中，劉閣街道辦事處高明樓組集體耕地、周店組集體耕地被征收，但其土地補償和安置補助費標準分別為每畝4.3萬元、4萬元。通過對比上述征收土地的案例，發現不僅驛城區的兩個街道辦的補償標準不統一，就連相同街道辦的補償標準也會出現不同的標準。地征用后，因為土地征用補償款的發放而產生的矛盾日益增多，相關的法律對這一問題須進一步完善明確。雖然《中華人民共和國土地法》等法律法規中，規定了對土地被征用后的補償項目、數額和歸屬等問題，但具體操作不強。

2.土地的違規利用

根據《中華人民共和國土地法》等有關法律法規的規定，農村村集體所有的土地承包給農戶以后，一般可以保持30年不變。在這期間，農戶對所承包土地享有占有使用、收益、轉租等相應的權力。伴隨著城鎮化的推進，農村大量的土地被征收。農民為了能夠從中獲取到更多的補償，就私自對土地違規濫用。其中有對農用耕地的濫用也有對宅基地的濫用。例如，有幾個自然村屬于驛城區的城郊村，從2010起，隨著驛城區城鎮化建設的發展，這些自然村中就不斷出現農戶將自己農用耕地改為宅基地的情況。據調查統計至今還有近十戶住房屬于這種情況。調查發現更多的是在農用耕地上私建簡易房和亂種植樹木。其中X自然村在2014年10月份前就有大概60畝土地被改建簡易房。因為簡易房的補償問題在征收過程中還造成了矛盾出現。而種植樹木的情況更為嚴重，X自然村從2010年起幾乎全村近400畝農耕地被大量種植樹苗，不再耕種農作物。隨著X村土地被逐漸征收，附近幾個自然村都效仿其做法。調查統計其他幾個村現在種植樹木的耕地有近600畝。從而造成大量農耕地被濫用。

土地法規定，農村村民每戶只能有一處宅基地，宅基地的大小有地方有關部門規定，宅基地不能賣集體外人等。但在現實生活中規定還是不能在農村得到有效實施，更得不到有效的監管。隨著城鎮化的推進，關于宅基地拆遷補償的情況時有發生。為了獲得更多補償，農村宅基地的使用情況更為復雜多樣了。例如再調查中發現，有人利用相同名字在拆遷時占用他人荒廢的宅基地；有人利用出賣房屋的名義將宅基地賣予外人開發建樓房，從而在拆遷中得到高額利益；還有村民在五保戶去世后，占取其宅基地據為己有。再者還有村民為了能在拆遷中獲取賠償，隨意侵占其房屋附近的集體土地。這些現象都是在隨著城鎮化建設過程中產生的。

四、土地制度改革的必要性

從以上案例情況可以分析出，問題主要是出現在農村土地產權制度、農村土地征用制度、和農村土地管理制度上。而正是這些在一定程度上影響著城鎮化的進程。我國經濟發展正處在轉型期，再加上城鎮化建設的推進，所以農村改革發展將面臨更加復雜的環境，農村土地制度的改革也將面臨著必要性。全面深化農村改革，首要是農村土地制度改革。2014年中央一號文件也指出：完善農村土地承包政策，堅持和完善最嚴格的耕地保護制度；完善農村宅基地管理制度；加快推進征地制度改革。完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。從而提出了改革的內容和方向。

完善土地承包，使農民享受原有的權益基礎上賦予經營權抵押、擔保權能。增加農民權益的同時，提高土地的配置率，使土地得到充分使用和利用。保護耕地，嚴格管理耕地的用途、數量和質量。有效處理濫用耕地的行為。對于宅基地的管理，首先加強管理制度的建設，要嚴格的對農村宅基實行管理，對于一戶多宅、面積多出的堅決不予確認登記，并予以取締。再者加強集體對閑宅的收回。要不斷強化和完善宅基使用的法律化統一登記制度。同時基層要嚴于監督。關于征地方面，現行制度在程序操作等方面還有漏洞，補償制度不完善和統一。在縮小征地范圍，進一步規范征地程序時，著力于建立完善多元保障機制。土地作為農民的重要收入途徑，改革文件中指出：改革土地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。城鎮化是解決三農的重要途徑，而能不能解決好農村土地問題又將影響著我國城鎮化建設和其他重要改革進程。在深化新型城鎮化建設的背景下，農村土地制度改革有著緊要的必要性。

參考文獻：

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[4]國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）.

[5]2014年第2期駐馬店市人民政府公告.

[6]2014年駐馬店驛城區人民政府工作報告.

作者簡介：

關林（1991.02.25～），男，河南駐馬店人，西南民族大學法學院2014級碩士研究生，法律碩士（非法學）。

基金項目：本項目得到西南民族大學中央高?；究蒲袠I務費專項資金支持，項目編號為：2015ZYXS41。