道路交通事故認定信訪工作中存在的問題及對策分析

摘 要：本文首先就道路交通事故認定所具有的特征及性質屬性進行了簡要闡述，其次結合日常道路交通事故信訪工作，分析目前存在的問題，最后提出相應的對策建議。

關鍵詞：道路交通事故認定；信訪；復核；程序

一、道路交通事故認定概述

道路交通事故認定一般是指公安機關交通管理部門利用一定的專業技能，按照一定的原則和方法分析與論證交通事故原因，并根據當事人的違法行為與交通事故之間的因果關系，以及違法行為在交通事故中的作用對當事人的交通事故責任加以認定的行為。從上述定義可以看出，道路交通事故認定具有以下特征：

（1）從主體上來看，道路交通事故認定是公安機關交通管理部門的職責行為，認定的權力來源于道路交通安全法的直接授權，具有一定的行政性。

（2）從內容上看，道路交通事故認定的實際上是公安交通管理部門對交通事故因果關系的分析，是對造成交通事故原因的確認。認定過程包括對交通規則的適用和解釋，各種檢驗技術、偵查技術的運用，以及對事故現場的測量和勘查，具有非常強的專業性。

（3）從效力上看，交通事故認定的目的在于解決當事人間因交通事故這一民事侵權行為而產生的損害賠償糾紛。交通事故認定書主要起一個事實認定、事故成因分析作用，是一個專業的技術性的分析結果，具有證據效力。交通事故認定書既不同于鑒定結論，也不同于證人證言，因由公安機關制作，故應為公文書證，具有較高的證明效力。

二、道路交通事故認定的性質

目前，理論界對交通事故認定的性質觀點不一：有的認為道路交通事故認定是具體行政行為，具有行政可訴性；有的認為道路交通事故認定是作為處理事故的證據，不具有行政可訴性。同時，該觀點又分為兩類，即一類認為道路交通事故認定是作為處理事故的證據，且屬于鑒定結論；另一類觀點認為道路交通事故認定是作為處理事故的證據，但不是鑒定結論，是行政文書、是書證。

筆者認為，道路交通事故認定兼有技術鑒定和行政行為的雙重性質。但就整體而言，道路交通事故認定具有的技術鑒定屬性要強于行政行為屬性，將之納入證據范疇中的鑒定結論更為適宜。具體分析如下：

1.交通事故認定是一種行政行為，表面上符合具體行政行為的基本特征

根據一般理論，具體行政行為有四個顯著特征：一是實施具體行政行為的主體必須是行政機關或者法律，行政法規授權行使行政職權的組織；二是具體行政行為是行政機關單方意志實施的，它不以行政管理相對人的同意為條件；三是具體行政行為是針對特定的人或事作出的，不具有普遍約束力；四是具體行政行為影響相對人的法律地位，產生行政法上的法律后果。據此，判斷交通事故認定是否屬于具體行政行為可以從以下四個方面入手：首先，認定行為的權力來源于道路交通安全法的直接授權；其次，認定行為是公安機關依法必須履行的職責，其認定依據是調查的事實和法律法規，其作出認定行為不需要當事人的同意，雖然該職責行使仍依賴于當事人的選擇，但是僅僅因為當事人可以選擇通過行政機關解決，也可以選擇不通過行政機關解決來否定行政機關作出事故單方性顯然是不科學的；第三，認定是根據案件事實針對交通肇事當事人作出的，僅僅對案件當事人產生拘束力。第四，認定行為通過確定當事人在交通事故中的責任份額，直接影響當事人的權益，很顯然，當事人的責任份額并非一個自然事實，而是行政主體通過法律規定程序作出的結論。這些特點完全符合了一般具體行政行為的構成特征。

2.道路交通事故認定書實質上為一種技術鑒定，它與一般行政行為有著區別

一是交通事故認定不直接確定當事人的權利義務，不產生實際的法律效果，而只是交通違法行政處罰的先決條件。對法院而言，交通事故認定書主要起一個事實認定、事故成因分析作用，是一個專業技術性的分析結果，這個認定書具有證據的效力，而不是進行賠償的當然依據。當事人在道路交通事故損害賠償訴訟或者調解中，雙方當事人都可以將交通事故認定書作為自已主張的證據，也可以就交通事故認定書作為證據的真實性、合法性和關聯性提出質疑。如果交通事故認定書存在錯誤，法院可以不采信這一證據，進而作出與交通事故認定不一致的民事判決。二是交通事故認定書不具有拘束力和公定力。行政行為的拘束力是指行政行為具有法律規定的或者行政機關決定的法律效果，行政機關和相對人有義務服從，并且必須積極履行。公定力是指行政行為一經成立，不論合法與否，即具有被推定為合法而要求所有行政機關、組織或個人予以尊重的一種法律效力。由于交通事故認定并不產生實際的法律效果，對相對人來說也就沒有可以實現的內容和必須服從乃至履行的義務。在當事人其后有可能提起的交通事故損害賠償糾紛的民事訴訟中，交通事故認定并不具有法律效力，而只是證據的一種形式，在因構成交通肇事罪而提起的刑事審判時亦事如此。四是交通事故認定書不具有執行力。交通事故認定書不具有可以實現的內容和必須履行的義務，當然也就根本不存在相對人履行或者不履行該義務，行政機關或者其他國家機關強制其履行該義務的問題。

綜上所述，交通事故認定雖然是公安機關依其職權單方作出的對事故當事人交通肇事這一特定對象和特定事項作出的一種定性定論，但不是依照新道法規定確定事故當事人的具體的權利義務，即不是對事故當事人的人身權、財產權進行直接處理，不屬于直接調整當事人人身權、財產權法律關系的具體行政行為，因此，交通事故認定只能是一種技術鑒定，它與一般意義上的行政行為的主要區別是不直接確定相對人的權利義務，未產生實際的法律效果。新道交法將原來的交通事故責任認定書改為交通事故認定書，作為人民法院處理交通事故損害賠償案件、確定當事人民事責任的重要證據，體現了新道法在交通事故處理機制和理念上的變化，也使交通事故的處理更加淡化了行政色彩，更多體現出民事侵權責任的特點。

三、道路交通事故信訪中存在的主要問題

1.對公安信訪部門的依賴性過大

依據信訪條例的規定，只有在司法程序進行完畢后，才可以啟動信訪程序。實踐中，相當一部分信訪人過分依懶公安機關和公安信訪部門，在被告知到有權管轄的法律機關提出后，仍然不到有管轄權的法律機關提出，而是要求公安機關作出處理。有的甚至是在向有權管轄法律機關申請的同時，就到信訪部門上訪。

2.合理與不合理訴求相互交織

近年來，隨著各級黨委政府對信訪工作重視、投入力度不斷加大，通過經濟補償予以解決信訪疑難問題的辦法被普遍采用。這一方式使得大量的信訪案件得到有效化解，但同時也使一部分上訪群眾把解決問題放在次要位置，把經濟賠償補償作為主要目的——“借信訪之名，圖經濟之實”。個別上訪人甚至成為信訪“專業戶”，把上訪當成謀生手段，在訴求已經解決，補償已經到位的情況下，不斷重訪、鬧訪，提出不合理的經濟要求，使得公安機關的信訪成本逐年攀升，影響了信訪工作的整體開展。

四、解決問題的對策分析

1.理順交通事故認定救濟途徑

（1）在公安機關處理階段，對《道路交通事故認定書》不服，應該在三天內提起復核申請。《道路交通事故處理程序規定》第五十一條規定“當事人對道路交通事故認定有異議的，可以自道路交通事故認定書送達之日起三日內，向上一級公安機關交通管理部門提出書面復核申請。復核申請應當載明復核請求及其理由和主要證據。”因此，如果當事人有充分的理由和證據證明交通事故認定書的責任認定錯誤，有權利申請復核要求上一級交管部門予以變更或者撤銷。對于復核，以一次為限。

（2）如果對復核后的《道路交通事故認定書》仍然不服，可以在法院訴訟過程中提出異議。全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會《關于交通事故責任認定行為是否屬于具體行政行為，可否納入行政訴訟受案范圍的意見》（法工辦復字[2005]1號）“……根據道路交通安全法第七十三條的規定，公安機關交通管理部門制作的交通事故認定書，作為處理交通事故案件的證據使用。因此，交通事故責任認定行為不屬于具體行政行為，不能向人民法院提起行政訴訟。如果當事人對交通事故認定書牽連的民事賠償不服的，可以向人民法院提起民事訴訟。”據此，訴求人不能直接就道路交通事故認定直接提起民事訴訟，但可以間接通過損害賠償訴訟向法庭提出自己對事故認定書有異議，請法庭對其進行審查，由法庭對交通事故認定予以質證后決定是否采信這項證據。法院可以根據庭審查明的結果對《道路交通事故認定書》不予采納或拒絕采信，還并有權重新決定事故的賠償責任比例。

（3）通過信訪程序請求糾正《道路交通事故認定書》。依據信訪條例的規定，只有在司法程序進行完畢后，才可以啟動信訪程序。作出交通事故認定的公安機關交通管理部門本身并不主動承擔重新認定，而是由上級機關責令重新認定后，予以救濟。因此，當事人可依照信訪程序對公安機關交通管理部門作出的《道路交通事故認定》依法提出信訪，請求根據《道路交通安全法》和《信訪條例》規定，對案件進行復查，重新作出《道路交通事故認定》。

2.探索交通事故認定公正機制的構建

（1）設立交通事故公開認定及聽證程序。公安交警部門通過對事故現場勘驗、檢查、對有關事項調查、檢驗、鑒定，在規定時限內徑行做出交通事故認定書，這個過程主要由公安機關內部掌控。事故當事人鑒于專業知識的欠缺和事故發生后的情緒緊張等各種主客觀因素，往往只是一個非常被動的參與者。事故認定結論實際上是交警部門自己關起門來做出的。筆者建議，交通事故的認定的程序應該公開，不應僅將事故認定作為內部程序封閉進行，讓當事人參與進來，類似于法庭庭審的形式，雙方可以直接對相關證據材料公開發表認證質證意見。《公安機關程序規定》第二十五條規定，證據必須經過查證屬實才能作為定案的根據。因此，公開認定程序是有明確依據的。同時，對于重大財產、人身損害事故，應該設立事故認定聽證程序，類同于公安機關行政處罰聽證程序，賦予相關當事人申請權，讓事故認定公開、公正原則真正得到貫徹，切實維護好當事人的權益。

（2）設立交通事故重新認定程序。從立法本意來講，《道路交通安全法》對交通事故認定重新認定程序的取消是要淡化事故認定的行政色彩，強化事故認定書的證據定位，肯定法院的最終裁判權。實際上，立法理念的進步并不能有效阻斷事故認定的行政屬性，這在司法實踐中反而是助長了行政權的專斷性。筆者建議，對于重特大事故，特別是可能構成交通肇事罪需要追究刑事責任的案件，應該規定對事故認定不服申請重新認定的程序，以期給予當事人足夠的程序救濟，避免行政權的過分膨脹和專斷。

（3）設立當事人證據材料獲取程序。《交通事故處理程序規定》第七十三條規定“當事人及其代理人收到交通事故認定書后，可以查閱、復制、摘錄公安機關交通管理部門處理交通事故的證據材料。公安機關應當加蓋事故處理專用章。”上述規定正是公安機關交通管理部門公開辦事制度、辦事程序，自覺接受社會和群眾的監督的具體體現。據此，當事人如果對交通事故認定有疑義，可以利用這個規定去了獲取事故認定的證據材料，了解和掌握事故認定的全部信息。

（4）設立重新鑒定的申請程序。交通事故認定實際是一種鑒定行為，而公安機關對于鑒定異議的處理亦有相關規定。《公安機關辦理行政案件程序規定》第七十三條第二款規定“違法嫌疑人或者受害人對鑒定結論有異議的，可以提出重新鑒定的申請，經縣以上公安機關負責人批準后，進行重新鑒定，申請重新鑒定以一次為限。”由此可見，《道路交通安全法》未規定申請重新認定程序，并不能排除當事人按照該規定申請重新鑒定。這種申請有著明確的依據，不失為一條可以嘗試的救濟途徑。

（5）設立責任認定的詢問或質詢環節。《民事訴訟法》第一百二十五條和《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第六十條均規定，當事人經法庭許可，可以向鑒定人發問。對于當事人有疑義的認定內容，可以申請作出交通事故認定的人員出庭，當庭詢問事故處理的事實情節，對事故認定中的疑點提出質問，以查明案情。同時，根據《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第五十九條，“鑒定人應當出庭接受當事人質詢。鑒定人確因特殊原因無法出庭的，經人民法院準許，可以書面答復當事人的質詢。”因此，根據上述規定，在事故認定人無法出庭的情況下，至少應該出具書面的質詢答復。

（6）請求法院更改事故認定結論。《道路交通安全法》中規定，事故認定書已經改變了它的身份，只是作為證據的一種由法院最終審核評斷。因此，法院應根據事故認定書并綜合其他證據對當事人事故責任的大小重新審視和評判。如果當事人提交有力的證據證明原來的事故認定有失偏頗或者錯誤，完全可以在訴訟中請求法院依法改變原事故認定結論。比如可以通過申請目擊證人出庭作證，或者通過質詢對方當事人的方式，或者利用已獲得的證據，來推翻原事故認定中確認的事實，請求法院更改事故認定結論。