檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的正當(dāng)性探析

摘 要：繼《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》里明確提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議審議通過了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟模式即將啟動(dòng)。盡管國(guó)家層面不斷對(duì)檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮公益訴訟職能提供了政策性、方向性支持，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟實(shí)踐方面也展開了積極探索，但理論和實(shí)踐中的爭(zhēng)議仍然存在。本文旨在通過分析檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需求，談幾點(diǎn)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度設(shè)想。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；檢察機(jī)關(guān)；正當(dāng)性

一、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的訴權(quán)基礎(chǔ)

當(dāng)今世界，訴訟主體資格在不斷地放寬。關(guān)于原告資格的標(biāo)準(zhǔn)，英美國(guó)家由“法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)”轉(zhuǎn)向了“利益范圍標(biāo)準(zhǔn)”，這一轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了原告資格和請(qǐng)求范圍的擴(kuò)大，使原告由基于私益起訴的直接利害關(guān)系人轉(zhuǎn)向了基于公益起訴的間接利害關(guān)系人乃至任何人。所謂的“法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)”是指本人的法定權(quán)利受到侵害時(shí)才有起訴資格，一是行政機(jī)關(guān)侵害的是本人而非他人；二是該種侵害是法律所規(guī)定的情形，法無(wú)規(guī)定，不得起訴；三是該種損害是直接損害而非間接損害。上述三項(xiàng)條件缺一不可，共同構(gòu)成了法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)的條件。所謂的“利益范圍標(biāo)準(zhǔn)”的含義是，“當(dāng)事人針對(duì)某項(xiàng)行政決定提起訴訟時(shí)，并不要求其利益屬法律特別規(guī)定的利益，只要申訴人有可能主張受損害的利益處于法律規(guī)定或調(diào)整的利益范圍之內(nèi)，就可請(qǐng)求司法審查”。①

當(dāng)實(shí)現(xiàn)原告資格從“法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)”轉(zhuǎn)向了“利益范圍標(biāo)準(zhǔn)”，解決了沒有利害關(guān)系的或者沒有直接利益關(guān)系當(dāng)事人的行政公益訴訟原告資格問題。

同時(shí)依托公共信托理論解決了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的訴權(quán)問題。“公共信托產(chǎn)生于羅馬法，根據(jù)這一理論，非屬私人的水、空氣、河流等自然資源和財(cái)政稅收等是國(guó)民的共同財(cái)產(chǎn)，為了公共利益和公眾利用之目的，國(guó)民通過委托方式由政府管理這些財(cái)產(chǎn)”。公共信托理論引申出行政公益訴訟信托，當(dāng)國(guó)民委托給國(guó)家的財(cái)產(chǎn)遭受侵害時(shí)，國(guó)家有義務(wù)安排公共利益代表通過司法的途徑來(lái)維護(hù)國(guó)民集體利益，實(shí)現(xiàn)了實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利分離的情形。

因此基于信托理論由此產(chǎn)生了私人檢察官理論，提出檢察機(jī)關(guān)作為公共利益代表，有權(quán)提出行政公益訴訟。

二、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的現(xiàn)實(shí)需求

1.行政權(quán)不斷擴(kuò)張的天性與現(xiàn)有的行政執(zhí)法監(jiān)督體制不足的矛盾

隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)，社會(huì)管理領(lǐng)域越來(lái)越寬，導(dǎo)致行政權(quán)力日益膨脹，而膨脹的行政權(quán)力卻缺乏有效的制約。首先表現(xiàn)為權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督缺乏實(shí)際可操作性。權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督具有間接性、抽象性的特點(diǎn)，加之立法未對(duì)人大監(jiān)督的內(nèi)容程序等作出具體規(guī)定，亦未設(shè)立專門的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，因此該監(jiān)督的可操作性不足，效果有限。其次，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督乏力，行政復(fù)議、行政監(jiān)察作為內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制缺乏獨(dú)立性，難以作出客觀公正的裁決。再次，司法監(jiān)督存在被動(dòng)性和局限性。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定，只有公民、法人或其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其自身合法權(quán)益時(shí)，才有權(quán)利提起行政訴訟，如果行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的行為侵害了社會(huì)公共利益，而這種侵害與其沒有直接利害關(guān)系，則無(wú)權(quán)就該侵害行為提起行政訴訟，也就是說立法沒有對(duì)行政公益訴訟開放。因此應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)行政訴訟原告資格，以司法權(quán)制約行政權(quán)。

2.檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)與行政公益訴訟公益屬性的契合

一方面，根據(jù)我國(guó)憲法和法律的有關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)擁有法律監(jiān)督權(quán)，有權(quán)對(duì)法律的遵守和執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)作為法律執(zhí)行機(jī)關(guān)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督也必然是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的應(yīng)有之義。

另一方面，檢察機(jī)關(guān)憑借其國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的特殊身份和法律地位，同樣能夠勢(shì)均力敵地與被訴行政機(jī)關(guān)在法庭上進(jìn)行抗衡。檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具備良好的司法資源，能有效實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約，比一般的公民、法人和其他組織更適合作為提起行政公益訴訟的主體。

三、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度設(shè)想

1.設(shè)置前置程序，充分發(fā)揮現(xiàn)有的督促履職職能

當(dāng)公民、法人或者其他的團(tuán)體認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行為侵害了公共利益，和通過申請(qǐng)、控告、舉報(bào)的形式申請(qǐng)?zhí)崞鹪V訟，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查后，確定行政主體的違法行政行為嚴(yán)重侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的，在起訴前應(yīng)當(dāng)先行向有關(guān)行政主體發(fā)出檢察建議，需以書面形式闡明行政主體違法的具體內(nèi)容，要求其立即糾正違法行政行為，并給予合理期限作為答復(fù)、整改期間，督促接受檢察建議的行政機(jī)關(guān)作出答復(fù)或整改。如行政機(jī)關(guān)在無(wú)正當(dāng)理由的情況下不予答復(fù)或遲延答復(fù)，或者拒絕、怠于執(zhí)行整改內(nèi)容的，檢察機(jī)關(guān)才能提起行政公益訴訟。若行政機(jī)關(guān)根據(jù)檢察建議糾正了違法行政行為，履行了行政職責(zé)，那檢察機(jī)關(guān)就無(wú)需啟動(dòng)訴訟程序。這種訴前督促告知程序，既能降低訴訟成本，節(jié)約司法資源，又能使得公共利益的到及時(shí)有效的救濟(jì)。行政機(jī)關(guān)作為違法行政行為的實(shí)施主體，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)的檢察意見被其接受時(shí)，能夠好快捷的就投入到案件的處理階段中，把握案件處理的最佳時(shí)機(jī)。這較之在審判機(jī)關(guān)在經(jīng)過審判后，在判決違法行政的行政機(jī)關(guān)采取處理措施的效果要明顯的多。

2.規(guī)定訴訟風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)，明確訴訟的公益性

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的目的是維護(hù)公共利益。雖然檢察機(jī)關(guān)是以自己的名義提出的行政公益訴訟，但是其與案件不具有直接的利害關(guān)系，本身不享有實(shí)體的權(quán)利，其行使的只是一種程序上的訴訟權(quán)利，承擔(dān)程序意義上的訴訟結(jié)果。因此，如果法院認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟缺少事實(shí)和法律根據(jù)，不能成立時(shí)，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，亦不應(yīng)承擔(dān)實(shí)體法上的責(zé)任。隨著公益遭受侵害問題越發(fā)突出，傳統(tǒng)當(dāng)事人理論中的“法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)”逐步讓位于“利益范圍標(biāo)準(zhǔn)”。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變能為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟提供理論上的支持，但是，在涉及到權(quán)利義務(wù)的承當(dāng)上，仍應(yīng)堅(jiān)持“法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)”。如果檢察機(jī)關(guān)為了維護(hù)公益還必須的承擔(dān)訴訟的風(fēng)險(xiǎn)，這將有悖于正義的聲張和正義的價(jià)值。

注釋：

①我國(guó)建立行政公益代表人訴訟的法理分析[J].政法論壇，2007（6）：157-162.

②姜明安.行政訴訟中的檢察監(jiān)督與行政公益訴訟[J].法學(xué)雜志，2006（2）：10-12.

參考文獻(xiàn)：

[1]姜明安.行政訴訟中的檢察監(jiān)督與行政公益訴訟[J].法學(xué)雜志，2006（2）.

[2]郝建臻.論我國(guó)行政公益代表人訴訟制度的構(gòu)建[J].法律適用，2007（4）.