杭州港建德航區(qū)非現(xiàn)場執(zhí)法工作探討

張衛(wèi)東

【摘 要】 基于杭州港建德航區(qū)水上非現(xiàn)場執(zhí)法工作情況，分析建德地方海事處因執(zhí)法案由單一、視頻監(jiān)控設(shè)施滯后、區(qū)域內(nèi)一體化業(yè)務(wù)單一等問題，無法進(jìn)一步開展水上非現(xiàn)場執(zhí)法工作的情況。針對存在的問題，提出相關(guān)對策：加快數(shù)據(jù)傳遞，實(shí)現(xiàn)信息共享；加強(qiáng)GPS監(jiān)管及維修服務(wù)；加大科技投入，完善硬件系統(tǒng)；與時俱進(jìn)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)；完善全省非現(xiàn)場執(zhí)法異地處罰系統(tǒng)的建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】 杭州港；建德航區(qū)；水上執(zhí)法；非現(xiàn)場執(zhí)法

0 引 言

水上非現(xiàn)場執(zhí)法是實(shí)現(xiàn)水上交通執(zhí)法科技進(jìn)步的必然趨勢，是深入開展各航區(qū)“一體化”管理的重要內(nèi)容，是創(chuàng)新社會化管理的著陸點(diǎn)和基礎(chǔ)。所謂水上非現(xiàn)場執(zhí)法模式是指港航海事部門對利用視頻監(jiān)控設(shè)備、射頻識別無線通信技術(shù)、全球定位系統(tǒng)、船舶綜合監(jiān)管系統(tǒng)等信息化手段發(fā)現(xiàn)的或者現(xiàn)場查獲不宜當(dāng)場處罰的水上交通違法行為，通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和法制的保障，進(jìn)行異地異時的調(diào)查、處理、執(zhí)行的執(zhí)法模式。該模式的應(yīng)用是為了推進(jìn)和深化“一體化”管理，以法治推進(jìn)科學(xué)管理、創(chuàng)新社會管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，即“執(zhí)法一體化”。目前，杭州水上交通成為全國交通系統(tǒng)中最先跨入非現(xiàn)場執(zhí)法模式的地區(qū)之一，為該模式在全國的普及起到了很好的示范作用。

1 水上非現(xiàn)場執(zhí)法工作的開展

1.1設(shè)備保障

1.1.1 視頻監(jiān)控

建德航區(qū)與杭州港航管理局指揮中心（以下簡稱局指揮中心）連接的視頻監(jiān)控主要是提供重點(diǎn)水域、橋梁、渡口碼頭等區(qū)域的實(shí)時監(jiān)控圖像，便于建德地方海事處有效監(jiān)管三江（富春江、蘭江、新安江）流域通航情況。具體視頻監(jiān)控安裝情況如下：

（1）目前，已連接到局指揮中心的視頻監(jiān)控點(diǎn)有3個，且都能在局港航視頻監(jiān)控平臺查詢實(shí)時監(jiān)控圖像。

（2）2013年8月新安裝的視頻監(jiān)控點(diǎn)有9個，視頻監(jiān)控畫面已能直接與局指揮中心連接，但由于地方網(wǎng)絡(luò)帶寬不足，暫時無法查詢這9個點(diǎn)的實(shí)時監(jiān)控圖像。

（3）杭州港航管理局信息中心已為建德地方海事處的新梅城所和大洋所安裝了GPS自動核查系統(tǒng)，該系統(tǒng)能自動對從海事所邊上通過的船舶進(jìn)行GPS查詢識別，對已安裝GPS的船舶進(jìn)行記錄。目前該系統(tǒng)硬件部分已安裝完畢，軟件正在測試中，在軟硬件完成調(diào)試后將正式投入使用。

1.1.2 GPS信息化

航區(qū)船舶GPS信息化是實(shí)施和推進(jìn)“一體化”管理的前提，是落實(shí)節(jié)能減排的新方式，是實(shí)現(xiàn)水上交通管理從動態(tài)監(jiān)管轉(zhuǎn)向靜態(tài)監(jiān)管，由現(xiàn)場監(jiān)管為主轉(zhuǎn)向以界面監(jiān)管為主的模式轉(zhuǎn)變的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)水上非現(xiàn)場執(zhí)法的重要手段之一。近幾年來，建德地方海事處結(jié)合杭州港“一體化”管理和誠信航區(qū)建設(shè)等工作，積極推進(jìn)船舶安裝GPS終端推廣工作，加大對船舶GPS應(yīng)用的宣傳，引導(dǎo)船戶按規(guī)定正確使用GPS并確保上線率，同時落實(shí)以下GPS的日常監(jiān)管工作。

（1）對安裝GPS的誠信船舶，依據(jù)杭州航區(qū)誠信船舶管理辦法，實(shí)行船舶免停靠和定期簽證等制度，減少船舶的運(yùn)營成本；對未安裝GPS的船舶，則不享受誠信船舶的各種優(yōu)惠政策，應(yīng)從政策層面引導(dǎo)行業(yè)安裝。目前，建德航區(qū)已基本完成了GPS的全安裝和覆蓋。

（2）確保在轄區(qū)內(nèi)航行、作業(yè)的船舶GPS上線率不低于95%。通過現(xiàn)場管理、重點(diǎn)抽查、站所監(jiān)管等方式，作為首站報港的管理所對前來報港簽證的船舶查驗(yàn)GPS使用情況，作為船舶途經(jīng)的管理所可通過系統(tǒng)與實(shí)船比對的方式抽查途經(jīng)船舶GPS使用情況，確保GPS上線率。

（3）在GPS日常監(jiān)管上，逐步形成長效管理機(jī)制。在局指揮中心的指導(dǎo)下，安排專人對局指揮中心交辦的指令進(jìn)行及時查處并反饋，同時安排專人在建德地方海事處指揮分中心對轄區(qū)內(nèi)船舶GPS上線率進(jìn)行監(jiān)管；對途經(jīng)船舶軌跡及報港簽證流程進(jìn)行核查，并對超過15天未確認(rèn)的船舶進(jìn)行重點(diǎn)跟蹤，對超過30天未確認(rèn)的船舶進(jìn)行查處；對違章船舶不得辦理定期簽證，同時對其進(jìn)行誠信扣分等。通過對各系統(tǒng)界面監(jiān)管信息的比對核查，結(jié)合現(xiàn)場檢查等方式，進(jìn)一步深化和細(xì)化了界面監(jiān)管具體內(nèi)容，加強(qiáng)了對轄區(qū)船舶的有效監(jiān)管，確保了監(jiān)管的全覆蓋。

1.2 實(shí)踐中存在的問題

（1）2012年，建德地方海事處的非現(xiàn)場執(zhí)法工作實(shí)現(xiàn)了零的突破，而且也有了質(zhì)的提升。建德地方海事處對非現(xiàn)場執(zhí)法工作的積極探索，進(jìn)一步豐富了綜合執(zhí)法內(nèi)容，也為進(jìn)一步推進(jìn)和深化非現(xiàn)場執(zhí)法工作奠定了基礎(chǔ)；但是，在執(zhí)法過程中仍存在兩個方面的不足：一是執(zhí)法案由較為單一，且執(zhí)法程序較為簡易；二是原轄區(qū)視頻監(jiān)控等設(shè)施相對滯后，無法實(shí)時查看監(jiān)控圖像，圖像清晰度不夠，影響了非現(xiàn)場執(zhí)法的進(jìn)一步深化。

（2）2013年1―12月，建德航區(qū)非現(xiàn)場執(zhí)法案件逾60起，超過了處罰總量的60%以上。這些非現(xiàn)場執(zhí)法案件存在以下問題：所有案由均為船舶未按規(guī)定配備GPS或在航行中系統(tǒng)未處于正常使用狀態(tài)；處罰程序簡易，未能體現(xiàn)執(zhí)法的多樣性和處罰的威懾力，所有案件的查處都是通過船舶動態(tài)管理系統(tǒng)對未有GPS信號的船舶進(jìn)行處罰，沒能在轄區(qū)內(nèi)嘗試異地執(zhí)法、查處分離等其他非現(xiàn)場執(zhí)法模式。

（3）建德航區(qū)水域相對封閉，區(qū)域內(nèi)一體化業(yè)務(wù)相對單一。自2012年11月下游富春江船閘擴(kuò)建改造工程正式開工以來，航行區(qū)域萎縮，運(yùn)輸船舶無法下行至桐廬、富陽、杭州等水域。同時，建德水運(yùn)市場存在不穩(wěn)定性，航區(qū)船舶運(yùn)輸主要依賴砂石資源，但隨著砂石資源枯竭和近年來因三江兩岸生態(tài)環(huán)境整治拆除大量貨運(yùn)碼頭，船舶的經(jīng)營狀況普遍不佳。目前在航船舶僅130艘左右，全航區(qū)停開或者開航次數(shù)較少的船舶為數(shù)不少，許多GPS終端由于船舶長時間停航導(dǎo)致停機(jī)，再加上故障壞損、欠費(fèi)停機(jī)等情況，給GPS上線管理帶來一定的難度。從2013年浙江省內(nèi)河船型標(biāo)準(zhǔn)化摸底調(diào)查情況來看，在建德航區(qū)內(nèi)營運(yùn)的小噸位船舶對安裝AIS等信息設(shè)備響應(yīng)很低，不利于非現(xiàn)場執(zhí)法的進(jìn)一步開展。

2 建議與對策

2.1 加快數(shù)據(jù)傳遞，實(shí)現(xiàn)信息共享

杭州市港航管理局信息中心應(yīng)加強(qiáng)與網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商的溝通聯(lián)系，盡早開展寬帶更新招投標(biāo)工作，切實(shí)提升各基層站所與局指揮控制中心之間、各基層站所與各基層站所之間、視頻監(jiān)控系統(tǒng)與視頻監(jiān)控平臺之間的網(wǎng)絡(luò)傳遞速度，充分實(shí)現(xiàn)以現(xiàn)代化科技為手段、以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托、以對水上交通違法行為實(shí)時監(jiān)測為主要內(nèi)容的新執(zhí)法模式。

2.2 加強(qiáng)GPS監(jiān)管及維修服務(wù)

建議修改相關(guān)規(guī)定，要求在船舶航行、停泊、作業(yè)期間都必須時刻保持GPS正常開機(jī)，對流量費(fèi)過期及GPS損害未及時修復(fù)的船舶，可以通過采取停止報港、誠信扣分等措施，要求其在一定期限內(nèi)恢復(fù)GPS的正常使用。同時，明確GPS收費(fèi)模式，定點(diǎn)、定人收費(fèi)，可與GPS運(yùn)營商建立流動維修點(diǎn)，定時、定點(diǎn)地在各航區(qū)輪流提供GPS使用咨詢及維修服務(wù)。

2.3 加大科技投入，完善硬件系統(tǒng)

繼續(xù)加大科技投入，完善各種監(jiān)控資源，合理規(guī)劃和布局視頻監(jiān)控，積極探索移動現(xiàn)場監(jiān)管模式，在一定程度上彌補(bǔ)水上執(zhí)法力量不足，避免執(zhí)法人員忙于現(xiàn)場奔波勞頓，降低執(zhí)法成本，節(jié)能增效，高效推進(jìn)非現(xiàn)場執(zhí)法模式，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法與科技信息化的完美結(jié)合。建議在疏浚工程船舶或此類移動作業(yè)現(xiàn)場安裝無線監(jiān)控視頻。

2.4 與時俱進(jìn)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)

水上非現(xiàn)場執(zhí)法是近年來杭州港適應(yīng)社會發(fā)展要求、積極開拓執(zhí)法新模式的進(jìn)一步嘗試，也是對執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平提出的新要求。提高執(zhí)法人員素質(zhì)水平，關(guān)鍵要從提高執(zhí)法人員自身素質(zhì)入手，有針對性地進(jìn)行教育和培訓(xùn)，培養(yǎng)一批熟練操作非現(xiàn)場執(zhí)法業(yè)務(wù)流程的合格人員。加強(qiáng)現(xiàn)有執(zhí)法人員水上法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識的學(xué)習(xí)，充分理解和掌握非現(xiàn)場執(zhí)法所需的法律條文和業(yè)務(wù)知識，熟悉非現(xiàn)場執(zhí)法的取證過程、執(zhí)法流程、系統(tǒng)操作等；深刻領(lǐng)會非現(xiàn)場執(zhí)法模式帶來的管理成本減少、工作效率提高、勞動強(qiáng)度降低的重要意義，使執(zhí)法人員從會用、愛用，進(jìn)而達(dá)到熟練用的程度。同時，規(guī)范管理制度，推行目標(biāo)管理考評，將非現(xiàn)場執(zhí)法納入崗位目標(biāo)管理責(zé)任制，充分調(diào)動執(zhí)法人員自覺運(yùn)用非現(xiàn)場執(zhí)法手段處罰違章的積極性，使非現(xiàn)場執(zhí)法逐步成為水面交通管理的主要執(zhí)法手段之一。

2.5 完善全省非現(xiàn)場執(zhí)法異地處罰系統(tǒng)的建設(shè)

建德航區(qū)還未開展非現(xiàn)場執(zhí)法異地處罰，而通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和法制保障進(jìn)行異地異時的調(diào)查、處理、執(zhí)行等執(zhí)法模式可以在很大程度上為管理對象節(jié)約處罰費(fèi)用和時間成本。目前，建德航區(qū)錄入的違章船舶、違章數(shù)據(jù)無法與蘭溪水域港航海事部門實(shí)現(xiàn)船舶基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和違章數(shù)據(jù)共享，彼此動態(tài)管理、處罰管理、綜合監(jiān)管等界面監(jiān)管系統(tǒng)各成體系，缺乏聯(lián)網(wǎng)執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制，依然在封閉地域范圍內(nèi)進(jìn)行傳統(tǒng)水上執(zhí)法模式，非現(xiàn)場執(zhí)法異地處罰無從談起；因此，應(yīng)加快推進(jìn)非現(xiàn)場執(zhí)法工作，實(shí)現(xiàn)全省執(zhí)法“一盤棋”乃至全國執(zhí)法“一盤棋”的管理模式，建立統(tǒng)一的非現(xiàn)場執(zhí)法異地處罰系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各地交通違法數(shù)據(jù)的共享合用，從而提高打擊交通違法的力度，降低當(dāng)事人的違法處理成本，真正體現(xiàn)執(zhí)法為民。

3 結(jié) 語

建德航區(qū)非現(xiàn)場執(zhí)法模式的開展，在取得一定成績的同時還存在許多可改進(jìn)和完善的方面，需要在上級交通主管部門、港航海事部門、走在非現(xiàn)場執(zhí)法工作前列的兄弟單位的指導(dǎo)和幫助下，依托當(dāng)?shù)卣筒块T的支持和關(guān)注，針對建德航區(qū)水運(yùn)的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，不斷加強(qiáng)非現(xiàn)場執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，深入探尋有效的管理模式和管理方法，通過水上非現(xiàn)場執(zhí)法模式，維護(hù)全航區(qū)水運(yùn)市場和諧、有序發(fā)展。