預算改革的體制約束：基于國家模型的一種分析

靳繼東

摘 要：由于預算與國家之間的本質性依賴關系，預算理論研究必須依據某種國家的假設或判斷而展開。在此意義上，政治體制和過程構成了對預算制度及其改革的重要制約。對于在既定體制下進行的預算改革而言，必須關注和研究不同體制約束條件下的預算結構和形式的實踐特征和經驗路徑。本文分析了不同國家模型下政治體制安排對預算改革實踐的制約和影響，以期為中國預算改革實踐提供理論參考和現實啟示。

關鍵詞：預算改革；國家模型；政治體制

中圖分類號：F8103 文獻標識碼：A 文章編號：1000176X（2015）04000307

財政既是政治之“因”，也是政治之“果”。自從沃爾達夫斯基提出預算改革政治學這一研究命題以來，從政治體制和過程角度關注和研究預算改革已經成為公共預算理論中非常重要的一個研究方向和領域。作為研究政治的另一種方式，預算理論如果忽略了對制約預算過程的政治體制和權力結構分析，就難以從根本上解釋預算行動何以可能的問題。基于此，本文將試圖從財政和政治史的角度，在預算汲取、分配方式變化與國家制度安排及其變遷的互動關系中，分析不同國家模型下政治體制安排對預算改革實踐的制約和影響，進而為中國預算改革實踐提供理論參考和現實啟示。

一、預算改革、國家模型與體制分析

隨著現代經濟中國家功能在理論和現實層面的變化，以及公共預算在現代國家政治生活中占據越來越重要的地位，并且根據國家作用的變化而日益要求改革預算功能、結構、規模和限度等呼聲日益強烈，關于建立預算改革的理論模式已經成為公共預算研究中的重要問題。貝爾[1]認為，現代社會中的經濟活動可以分為三個領域，即家庭經濟、市場經濟和以財政預算為核心的國家經濟，并且進一步強調建立財政預算政治學理論的必要性，“關于家庭經濟，我們確確實實有一整套的學說。事實上，亞里士多德的《政治學》開章即談‘家庭的理論，或者說家務管理，是他探討家庭經濟和政治經濟，以及兩種經濟各自所應有的原則的基礎。至于市場經濟，約翰洛克和斯密的著作為我們創立了企業論、解釋市場清理的均衡概論和一系列的哲學原理——通過互通有無以增進個人的利益。然而，我們卻沒有創立有關國家財政的完整的經濟學和政治學；沒有創立有關階級之間、社會群體之間在稅務這個決定性問題上的結構沖突的社會學；沒有創立試圖以公平分配理論——它奠定在公共家庭乃是社會中心這個基礎之上——的面貌出現的政治學” [1]。

國家作為強制性組織對預算資源存在根本性依賴，“國家都要首先并主要是從社會中抽取資源，并利用這些資源來創設和支持強制組織和行政組織”[2]。圍繞預算資源汲取而形成的不同制度方式，對于近代國家形成以及國家治理的不同模式將產生重要影響。“中世紀的英國、法國和西班牙對皇家財政需要所做的激烈斗爭的不同結局，最終使歐洲依法治理或由行政敕令治理的社會形成了極為明顯的差異”[3]。在12—18世紀歐洲國家形成過程中，普魯士、英格蘭和法國分別采取了不同資源汲取模式，從而形成了差異化的制度安排[4]。其中，普魯士通過一種新的、中央強制實施的稅收系統，形成了“威權主義”的資源汲取模式。而英格蘭的汲取模式則是“協商”式資源汲取模式，法院和議會先后成為社會的代表機構，這種模式通過稅收和（不斷增長的）靈活的、負責的公共債務系統，從快速商業化的經濟所構成的新的資源基礎中獲取所需。法國利用國家壟斷性的強制地位采取了剝奪性資源汲取模式，其結果是國家負債累累，稅收永遠無法彌補巨大的財政赤字，并最終引發了政治革命[4]。然而，資源汲取模式與國家體制安排之間的關系顯然不是單向而是互動的。“強制組織和行政組織只是整個政治體系的一個組成部分。政治體系還可能包含讓社會利益在國家政策中得以表達的制度，以及將非國家行政者動員起來參與政策執行的制度……只要這些基本的國家組織存在，它們在任何地方都具有擺脫支配階級直接控制的潛在自主性”[2]。在現代國家日益成為一種具有自主性的強制組織，并以社會公共利益的代表者名義出現且越來越多地承擔起更多的滿足社會公共需求功能之后，資源汲取就逐漸成為國家實現其目標的重要基礎，而預算制度為國家服務的工具屬性也將越來越明顯。進而，作為國家治理制度安排中的重要一環，預算制度改革將取決于以不同時期國家在經濟社會發展中的功能定位和不同政治體制安排下的國家自主性程度。

基于預算與國家之間本質性的相互依賴，有關預算改革的理論模式和經驗分析，必然要以某種對國家的理論觀點或現實觀察為中心而展開。正如諾斯所指出的，“在任何關于長期變遷的分析中，國家模型都將占據顯要的一席”[5]。在不同國家模型的政治體制約束下，國家預算資源汲取和分配的價值、結構和機制顯然是有區別的，預算形式和實施的側重點也會有所不同，“預算在資本主義、民主社會、聯邦主義的國家還是在一個社會主義的、權威主義的國家中執行會完全不同”[6]。什么是令人滿意的理論模型？“如果有一種解釋能適用于許多歷史現象——即這種解釋具有‘權威性——而且簡明扼要，則可以認為此種解釋比較可信”[7]。顯然，要滿足簡明扼要原則，就必須把不必要的假設和復雜性剔除掉而緊緊抓住經驗現象的本質性特征；而能夠權威性地解釋多種已經發生的現實，則需要理論能夠概括或涵蓋各種現實的主要特征。因此，對于在既定體制下的預算改革而言，分析不同國家模型中的制度安排、權力運行方式及其對預算改革的作用和影響顯然是必要的。

二、專制體制：掠奪之手的改革困境

關于國家在經濟發展中的作用，施萊弗和什維尼[8]總結了兩種傳統的規范模型，即扶持之手模型和看不見的手模型。扶持之手模型認為，不受約束的自由市場會導致諸多弊病，包括壟斷定價、外部效應（例如污染）、失業、不完善的企業信貸供應以及地區發展的失敗等。因此，致力于社會福利最大化的國家應該為了糾正市場失靈而進行諸如征稅、管制、價格控制、總需求管理和政府所有制等行動。看不見的手模型認為，市場運轉良好而無需任何政府，國家只需執行一些諸如提供法律、秩序和國防等市場經濟賴以運行所需的基本職能。施萊弗和什維尼[8]認為，這兩種規范性模型忽略了對真正決定政府行為的政治過程的分析，以致看不見的手模型無法解釋現實社會中大量政府干預存在的真正原因，因為在現實中政府對經濟生活的干預程度遠遠超出了任何版本的看不見的手模型，而扶持之手模型也難以解釋以社會福利最大化為目標的政府干預政策績效卻非常糟糕，并且常常與服務公眾的目標背道而馳。為此，施萊弗和什維尼[8]提出了以政治過程分析為基礎的新的國家模型，即掠奪之手模型。掠奪之手模型將政治過程視為政府行為的決定因素，提出了政治行為模型，即“政治家們的目標并不是社會福利的最大化，而是追求自己的私利。獨裁者運用他們的權力來維護自己的地位，將資源配置給自己的政治支持者，打擊政敵，中飽私囊，以犧牲公共福利為代價。民主政治中的政治家常常抱有更多的公利動機，部分原因在于他們需要再次當選。但是，通過民主方式選舉的政治家一般也不會追求社會福利的最大化……民主政治會導致政治家追求非社會福利目標，還有另一個原因，就是利益集團和游說會對政治選擇產生影響。游說之所以能影響政治決策，原因是政治家需要從他們的成員那里獲取選票和捐款。游說集團便利用這一影響操縱再分配，從公眾那里掠奪資源，有時會以高額的社會成本為代價”[8]。掠奪之手模型的重要貢獻在于，它不僅從政治過程分析入手揭示出政府行動的自利性一面，而且深入剖析了不同體制下權力掌控的方式不同而導致的政府實現自利動機的行動策略差異。更為重要的是，它提出了一個對于推進政府改革更加關鍵性的問題：誰去推行改革？如果政府是自私的，那么政府去領導推行政治改革，特別是使政府變得更弱的改革，是否存在根本矛盾？由此，掠奪之手模型指出了一個對于改革實踐意義的研究方向：最好的改革時機正好就是黨派的政治利益和社會福利相一致的時候，而如何構建支持改革的政治聯盟將成為改革能否成功的關鍵所在。

與掠奪之手模型具有殊途同歸旨趣的新制度經濟學的國家理論強調，“理解國家的關鍵在于為實現對資源的控制而盡可能地利用暴力”[7]。因此，具有“暴力潛能”的國家很有可能走向掠奪性方向，即國家憑借其壟斷的暴力盡可能實現權力集團的收益最大化而無視它對社會整體福利的影響。在財政政治史上，法國是一個比較經典的例子。托克維爾[9]指出，“公共事務幾乎沒有一項不是產生于捐稅，或導致捐稅”[9]。對于西歐國家的君主們而言，公共開支或戰爭費用導致財政短缺問題是一樣的。但對于大革命之前的法國而言，最大問題不在于財政赤字的存在，而是在于專制權力對財政危機的解決方式。“法國國會不同于英國國會，……后者極力要求得到王室的特許權和限制王室的權力，以此作為王室征稅、征收補助金的回報，因而在英國奠定了議會政府的基礎；法國則不然，她的等級會議恭順地屈服于國王的要求，因而喪失了由戰爭所帶來的在法國建立立憲政府的機會”[10]。由于議會的順從，缺少牽制的君主越來越多地運用日益專制的絕對權力去剝奪社會財富，并通過特權、補貼等方式收買貴族對國王征稅的控制權。從歷史角度看，這導致了兩個結果：第一，隨著三級會議喪失了征稅的控制權，絕對君主的任意統治越來越發展，使法國成為當時歐洲最典型的絕對君主制國家。第二，君主不受限制的特權越是發展，貴族就越來越多地享受免稅特權，第三等級就越來越承擔了沉重的財政負擔，社會也就越來越深陷入更深的分裂。換言之，由于“暴力潛能”在社會中不平等的分配，國家越來越帶有“掠奪性”特征。更為關鍵的是，由于權力的專制性特征，這種掠奪性國家在嚴重的財政危機和社會矛盾面前，卻越來越失去了改革的意愿和能力。在1688年為解決財政危機而召開的三級會議上，“無論是國王路易十六的開幕詞，或是掌璽大臣巴朗登的致詞和財政總監內克爾的講話，都使第三等級的代表們感到失望，他們只談財政困難和稅收，而閉口不談政治改革”[11]。最終，圍繞財政改革而引發的政治沖突導致了大革命的爆發。

奧爾森[12]將掠奪性國家理論進一步運用到對前蘇聯興衰的制度分析中。為什么前蘇聯能夠在相當長的時期內保持經濟的增長，甚至一度被人們視為對美國及其主導的世界秩序構成了經濟和軍事上的挑戰或威脅？在奧爾森看來，蘇聯的體制特征發揮了關鍵性作用，“它由一個共容利益集團所統治——其他情況相同時，蘇聯領土上的生產效率越高，可供專制者實現其目標的資源也就越多，所以蘇共第一書記有提高社會生產效率的強烈動機；其領導人從社會中攫取了最大可能的剩余，以增加其政治權力、軍事力量和國際影響”[12]。基于實現經濟增長與統治者的政治利益存在一致性，統治者有足夠的動機致力于推進和保持經濟長期增長。那么，統治者為什么沒有涸澤而漁式的從社會無限制地攫取資源？這可以通過基于長期執政期望的統治者理性選擇中得到解釋，即“希望長期執政的專制者通常會因為沒收財產、實行通脹和拒絕償債的做法而損失甚大……長期執政預期的專制者一般不能從沒收資本類財產中獲益，因為沒收這類財產通常意味著未來投資和收入的減少，進而是稅收收入的減少”[12]。既然在這一體制下，統治者有足夠的動機推動經濟增長，那么前蘇聯為什么最終會走向崩潰？這可以歸結為前蘇聯的“全能主義”政治體制。在這一體制下，國家對社會的無限政治責任與有限的預算資源之間存在著根本性的矛盾。由于這一矛盾，這些國家的預算收入不足以滿足其所承擔的責任所需，預算支出也不能反映政府的所有活動。在政治意識形態和國家強有力的控制之下，這些矛盾可能是隱性的、潛在的。但從根本上講，只要這種體制性的矛盾不解決，軟預算約束、預算赤字、通貨膨脹和經濟增長乏力等問題終究會顯現和爆發出來，最終形成政府的合法性壓力。隨之而來的一個關鍵問題是：前蘇聯的改革者為什么未能有效地解決這些矛盾，從而像中國那樣順利地進行經濟的市場化轉型？奧爾森[12]指出，根本原因仍然在于這種體制下所固有內部既得利益者的分利性行為，“隨著時間的推移，管理人員、官僚、甚至工人聯合起來，開始隱秘地分享對國有企業的控制（最后經常是成為主要的控制者），而這些國有企業是稅收收入的主要來源。稅收收入不斷減少。對于中央來說曾經是稅收的部分，后來變成了成本——被企業及其管理層、工人和供應方截留了下來，或僅僅因為效率低下而浪費掉了，有時甚至確實被人偷走了。當中央變得比以前更為貧窮更為虛弱時，它甚至需要為公眾輿論擔心，這使得甚至在困難時期限制消費、養老金發放和社會服務都變得愈加困難”[12]。因此，當改革者嘗試進行經濟改革時，他們所面對的實際上是整個體制所導致的根本性問題，由于無法“在和無數從事隱蔽的集體行動及其他內部人游說活動的派系的戰斗中勝出”[12]，從而最終失去了推動改革的有效能力。

三、民主體制：公共選擇和議價能力

任何統治都不能在赤裸裸的暴力基礎上持久存續，而必須是一種“合法的”權威。在西方近代國家形成時期，雖然法國式的“無償征用財產提供了一種短期解決辦法，但可能會證明要在較長的時間里付出很高的代價”[13]。在這種情況下，英國的君主沒有走法國國王憑借專制性權力而征用或無信用借款等方式來解決財政上的難題，而是創造性地采取了一種“以權力換收入”的制度創新，以緩解財政的巨大壓力并形成可持續的補足財力的方式，即“國王開始考慮通過轉讓特權——產權及對產權的保護——以換取收入……正興起的民族國家從經濟活動中找到了相對易于征收的收入來源，統治者由此獲得了大量增加財源的可能性”[7]。為了贏得社會主要納稅群體的合作，君主們做出了必要的讓步——建立和容忍一個代議機構，使納稅人的代表能夠對政府的財政收入、支出有所控制。后雖歷經內戰、復辟等磨難，由議會控制征稅權的憲法傳統一直未被改動。1603年后，議會與王權就圍繞對征稅權力的控制頻頻爆發沖突，詹姆斯一世多次強行提高關稅的舉動激起了議會的反抗，查理一世即位后，議會與國王在稅收問題上的矛盾進一步達到不可調和的地步。1628 年，英國下院聯合上院提出《權利請愿書》，重申了未經議會同意不得強行征收任何賦稅、借款、捐贈，以及非經正當法律程序不得拘捕任何人的原則。1629年，議會通過議案，宣布凡是教唆國王征收噸稅、磅稅的人或自愿繳納者都是“國家的死敵”和“自由的叛徒”。到 1648年，議會獲得了最終的勝利。1649年1月，“殘闕國會”通過決議，明確宣布議會（下院）享有最高主權，并確立了國會掌握財政資源分配的主體權利。1688年“光榮革命”后發表的《權利法案》重申：王室在議會規定的稅收之外從事征稅是非法的，從而再次從政治上確定了國會對征稅權力的控制。這種以“權力換收入”的制度創新大大減輕了君主的財政壓力，同時沒有觸動議會的征稅權，沒有激化國王和議會之間的矛盾和沖突，從而保證了英國近代國家形成過程中權力的和平轉移，沒有引起激烈的政治革命。

英國近代以來財政制度發展的現實表明，由于封建君主“自有資源”的持續匱乏和財政危機的巨大壓力，導致政府向社會主要集團征稅或借債，從而形成了國家對社會主要納稅集團的依賴。進而，為了降低社會主要納稅集團討價還價的能力，國家才通過兩次議會民主改革擴大財政資源的社會基礎，并逐步把稅收推向普遍化。正是由于稅收的普遍化，社會大眾成為納稅主體，這在降低了國家對社會主要納稅集團依賴的同時，也增強了社會大眾反抗政府征稅、要求控制政府汲取和分配資源的能力，從而最終實現了預算過程的民主化。對于預算過程而言，這種政治上的民主性變化必將引致以下重要后果：第一，預算內容的全面化，即不僅預算資源的汲取，而且預算資源的支出將越來越成為在政治上關注的焦點問題；不僅稅收資源的征繳和花費，而且國家所有的收入和支出都必須納入預算的政治過程。第二，是預算管理的效率化，即無論是預算資源規模還是預算支出的結構，或預算資源和權力在不同層級政府之間的配置，都必須以有效滿足公共需求這個重要指標來予以衡量。第三，預算決策的政治化，即隨著公民權利的現代擴展和社會公共需求的剛性增長，尤其是民主政治條件下不同利益群體在預算過程中表達利益訴求、追求利益最大化的行為也與日俱增，“特殊利益集團在政治過程中的活動及其重要性，既不獨立于政府預算的總規模，也不獨立于這種預算的組成”[14]。那么，預算作為國家進行資源配置的制度安排，越來越取決于不同政治力量利益博弈的政治后果，而這種后果可能并不符合效率尺度或社會福利要求，甚至可能背離這一目標。

預算過程成為某種形式上的“政治市場”，意味著人們在憑借手中的權力通過政治過程強烈地要求增加公共事業時，并不一定會同時考慮或接受負擔公共事業費用的途徑——或是提高債務，或是提高稅收。“二十世紀最大的困惑之一是，在真正自由的民主社會中，廣大的選民卻不利用他們的選票去爭取更為有效地平均分配收入、財富以及許多其它人們渴求的寶貴東西”[1]。政治上的公共需求剛性增長，滿足公共需求的所需資源汲取又因為受到政治上的阻力而難以同步實現，將導致政府日益處于兩難境地：由于持續的擴大“社會投資”、“社會消費”政治壓力，國家行動使得越來越多的社會資源背離盈利事業，而作為國家行動的物質基礎的財政資源卻要依賴于盈利性企業的稅收和雇員的工資收入。最終，“對國家開支的需求完全超過了可望獲得的稅收和借貸資源，從而又對政府的合法性造成了極大的影響”[15]。進而，由于可獲得和支配的預算資源相對于日益擴張的公共需求的有限性，進一步加劇了不同利益群體通過政治過程追求自我利益最大化可能導致的負面后果。“如果社會中的典型組織只代表其中一小部分人的利益，則該組織必然不肯增加全社會的利益而做出自我犧牲；更為可能的是它將為其成員在社會總利益中爭取更大的份額。尤有甚者，即使社會利益重分配所招致的損失超過該集團由此種重分配所得利益的許多倍，仍會發生上述情況。在任何集團為其本身爭取社會總收入的更大份額時，該集團不會關心此種重分配對全社會造成的任何數量的損失”[7]。社會中的特殊利益集團的存在，在降低社會效率和總收入的同時，也會加劇政治生活中圍繞預算分配而在不同利益群體之間形成的分歧以及為此而展開的政治斗爭。與此同時，不同利益集團在政治結構中的地位和影響力，也將決定著它們參與、影響和支配預算決策和執行過程的能力，并最終影響預算政策的內容和方向。因此，如果謀求避免利益集團影響預算過程的負面后果，就必須從決定和制約利益集團的政治結構著手，尋找政治體制改革的可能性空間。

對于官僚預算最大化、政客通過預算向選民購買選票以及利益集團游說等導致的種種預算政治問題，公共選擇學者從決定預算決策的政治過程入手，認為現行預算制度難以對不斷增長的預算支出規模以及利益集團的自利行為進行有效限制，“如果不對政治博弈的規則進行變革，目前存在的民主社會將會自我毀滅，也許它來得緩慢，但結果肯定如此”[16]。由于利益集團政治是在民主政體下根據憲法確認的公民結社權利而無法避免的現象，有關預算改革的政治爭論的關鍵不是這個或那個特定的潛在的受益者集團該不該受益或潛在的納稅者集團應不應該納稅，而是如何通過最高政治規則的變化實現普遍化的預算再分配轉移問題。對此，布坎南和馬斯格雷夫[17]從憲法層面上確立對預算范圍和程序的約束規則，“一種約束形式是影響為集體決策而確立的規則（因而本質上是程序性的），另一種約束的形式是影響一系列準許的結果或解決方法，這些結果和方法按照任何一種同意的程序都可能被準許（因此，從本質上是范圍限制）”。顯然，布坎南等公共選擇學者不僅將預算改革提升到更高的政治層級，要求從憲法角度以全體一致原則或超多數規則取代現實政治的多數決定規則，同時也預示著在西方民主體制下謀求從根本上解決預算改革難題將面臨更高的挑戰和更加復雜的困境：對已經存在了數十年的社會經濟和政治博弈的基本規則進行變革，而且要在博弈仍按老規則繼續進行的同時進行這種變革。自布坎南獲得諾貝爾經濟學獎到目前，這種改革的研究仍然致力于在學術領域內形成某種程度上的共識而在現實中幾乎沒有得到什么應用性的實踐，實際上也證明了這種困境。

四、威權體制：發展型國家的自主性

任何政治社會的存在和維系都必須以一定的政治權威為基礎，僅有權力而無權威的統治是不可能長久的。因此，權威只是一個中性詞，本身沒有絕對的善惡標準。但當它逐漸演變為理論上的“威權主義”時，主要是指一種介于民主主義和獨裁主義之間的政治體制形式。薩托利[18]把極權主義和民主主義作為對立的政治體制形式的兩端，而把處于兩者之間的既非民主制又非明確的極權制的國家政體形式稱為威權主義政體。林茨認為：“這種政治體系具有一種有限的、沒有有責任的多元政治；缺乏一套作為政治體系主導性理想的意識形態，而存在不同性質的心態；這種政治體系除了在特定發展時期之外，一般沒有廣泛而深入的政治動員；政治體系的統治權由領袖一人，間或也為少數集團所行使，盡管行使權力的方式沒有明確的界限，但實際上具有很大的可預測性”[19]。

作為一種政治體制形式，威權政體與民主政體、專制政體存在顯著區別。在政治權力的價值理念上，民主政體強調民主和自由，認為政治權力的取得必須有制度化的授予和認可，必須經過自由公平的選舉產生，權力的合法性權威在于民主的程序規則。民主也需要權威，但權威和自由并不矛盾，而是可以相容，不承認權威的自由不是自由，而是放縱，是專橫的自由。當政治權威與個人自由發生沖突時，前者要以后者為最終依歸，可以有條件地讓步于后者。專制政體一般都有一種排他性的意識形態，并將之作為政治統治的合法性基礎。它往往強調權威的首要價值，抹殺公民自由，當權威與自由相矛盾時，后者要無條件地服從前者的需要。而威權政體中一般沒有明確的意識形態，權力的取得也并不推崇來自民眾的同意而依靠權威人物本人的特性或其實用的政策目標，其合法性標準常在其政績的好壞或其現實的統治能力；公民可以享有一種有限的個人自由，雖然它并不完全否定個人自由，但自由必須受到國家命令的限制。當政治權威與公民基本自由發生沖突時，后者一般有條件服從前者。在政治權力的結構上，民主政體認為權力是多元的，分布在集體組成的不同機構中，各種權力之間可以相互制衡，政治權威受到多元權力結構的制約；另外，社會的許多領域是政治權威不能干預的。專制政體中權力是高度一元的，它最終掌握于一人手中；政治權力具有的空前強度、彌散性和滲透性使得它可以擴展到社會生活的每一個角落，以至最終取消了國家與社會的界限，對人的社會生活進行徹底的政治化統治。在威權政體中，政治權威是有限多元的。政治權力往往以行政權力為主導，相對不受民意的監督和制約，但國家和社會的界限尚有一定程度的分離，個人相對有一定的獨立空間。在政治權力的運行機制上，民主主義政權一般實行競爭性政黨制度，允許執政黨之外的反對黨合法存在及競爭，并認為這是民主政治的基本特征之一，此外利益集團也是一種重要的利益表達、影響政策的重要政治運行機制；極權主義政權一般實行唯一政黨制，禁止其他政黨存在，也不允許政治反對派的存在。權威主義大多實行一黨優勢制，由一個政黨占據執政地位，有的存在其他政黨，但通過制度或非制度手段使之參與政權不具有現實意義，難以形成有效的競爭或制約。

在現實中，威權政體是二戰后發展中國家和地區在現代化進程中所選擇的政治制度形式或現代化戰略模式。這一戰略模式的內容主要包括：第一，一個有能力可以制衡政治參與和政治制度化的強大政府是新興發展中國家實現發展的必要條件。發展中國家謀求發展首先需要保持政治秩序和穩定。“人當然可以有秩序而無自由，卻不能有自由而無秩序”[20]。二戰后獨立的發展中國家為了實現保持政治穩定和謀求經濟發展的雙重目標，必須首先確保政治秩序的穩定。在強有力的政府主導下，扶持和推動本國經濟的快速發展，實現本國的工業化和現代化。最終，在經濟發展、社會變遷的宏觀背景下開始政治的民主化和制度化。20世紀60、70年代，東亞、拉美等一些新興發展中國家和地區快速實現經濟騰飛，在很大程度上受益于威權政體的建立、經濟發展所需的秩序和穩定。第二，威權政體下的強政府對本國經濟發展具有顯著的促進作用。后發展國家和地區在進行現代化時，大多采用“趕超”的發展戰略，即把經濟的迅速增長、盡快完成工業化作為首要目標，這意味著一定時期政府可以以犧牲公平為代價，而由此所導致的貧富差距拉大、社會分配不公、利益調整所產生的沖突等往往潛在地威脅著社會的穩定。這時，威權政體政府所提供的社會和政局的穩定便成為經濟發展所必需的基本條件。正是從這一意義上說，“如果一個欠發達國家要想獲得經濟的高增長率，它不得不接受一個致力于發展的權威主義政府”[21]。第三，威權政體內含對政治發展的可開發性。后發展國家現代化的目標有經濟的工業化和政治的民主化。威權政體促進了經濟騰飛，而且從政治發展的角度內含著向民主政治轉型的可能性。威權政體并不單純追求絕對的獨占政府權力，而是注重以政治的實績來維系其合法性，不僅僅以經濟的成就而且愈來愈多地通過議會選舉、政黨、政治參與等民主方式取得民眾對其統治的認可；雖然帶有一定的人治色彩，但威權政體也重視法制的作用，政策的出臺和執行、政府的更迭，大多在法制的形式下進行；威權政體大都保持一套民主的政治形式，為伴隨經濟快速發展而產生的政治體制變革壓力留有制度上的緩沖余地。

在二戰后新興發展中國家和地區尤其是東亞模式成功實現經濟發展，一些學者將威權政體下強政府主導經濟騰飛的實踐在理論上總結為“發展型國家”模型。在“發展型國家”模型，自主性是“政治組織和政治程序獨立于其他社會團體和行為方式而生存的程度”[20]。由于國家具有相對于社會利益群體之上的獨立性，才能確保致力于超越具體利益之上的國家建設。隨著經濟的現代化和社會利益的分化，新興利益群體逐漸成長和壯大。在國家缺乏自主性或自主性程度較弱的體制下，這些新興的利益群體沒有經過既定的政治組織和程序進入政治領域，這樣政治組織和程序就難以抵擋和規制新的社會集團的沖擊。反之，在制度化水平較高或自主性較強的政治組織和程序中，國家有足夠的能力限制、緩解、吸納新集團參政的熱情，同時保持必要的自主性。在諾思[21]的分析中，國家既非“契約論”所強調的契約行為監護人，也并不是社會沖突強勢一方的代表，而是追求自身的福利或效用最大化的獨立性組織。它通過提供社會博弈的基本規則，一方面界定產權，形成交易前所必需的所有權結構；另一方面降低契約實施的費用。前者使國家的壟斷租金最大化，后者使社會產出最大化。奧爾森[7]指出，由于分利集團為了自身的狹隘利益而具有排他性，從而往往利用自己所擁有的社會和政治資源，阻礙技術的進步和資源的合理流動，并通過權錢交易來降低生產經營活動的報酬。因此，國家必須避免被分利集團所控制，并采取限制分利集團的措施。顯然，自主性是國家避免被分利集團控制從而導致“俘虜型國家”的關鍵因素。對于預算改革而言，由于改革所涉及的利益和權力利害關系，國家保持必要的自主性是非常必要的。，“國家或政府超越于各種社會勢力集團的程度如何，直接關系到這個國家或政府能否制定出一種穩定的、長遠的、符合國家利益的現代化計劃與政策，并將其付諸實施”[23]。其中，政府尤其是中央政府只有超越自身的特殊利益、超越各種社會勢力集團的特殊利益，才能充分代表公共利益，從根本上有助于提高政府的有效性程度；相反，如果政府的自主性不斷弱化，則必然造成政府的病態自主和各種特殊利益對公共利益的強勢自主，其結果必然是各種特殊利益對公共利益的取代和淹沒，政府甚至成為特殊利益集團營私的工具，由此的必然結果就是政府有效性的喪失。在此方面盡管威權體制在理論上和現實中仍然存在較大的爭議，它帶來的啟示意義無疑是非常有價值的。

五、結論和啟示

摩根索指出，“社會科學充其量就是提出一系列假設的可能性，其中每一種可能性在一定條件下都可能發生，人人都猜想，他們中的哪一個將真正發生”[22]。那么，如何將特定的條件與可能的方案聯系起來，從而能夠為不同國家在特定發展階段上的預算改革提出現實可行的目標和切合實際的建議？顯然，這需要關注和研究不同體制約束條件下的預算結構和形式的實踐特征和經驗路徑。因為任何改革都不是自動完成的，而是需要借助于一定的執行主體、由眾多的利益相關者在相應的制度規則約束下共同參與過程中實現的。如果說政治研究的本質在于政治參與者的約束條件以及在這些約束條件下指導他們行動的策略[23]，那么預算改革研究的核心問題則在于分析這些約束條件的政治來源、運作方式以及改革參與者在約束條件下的行動策略。進而，對于中國預算改革而言，無論是以實現政府對公民的委托責任的政治安排等本質性目標，還是中共十八屆三中全會確定的當前預算改革的階段性方向，其順利實施和成功推進的關鍵在于分析預算改革參與者在現有政治體制、程序規則中，基于經濟、政治、社會和歷史等各種約束條件而采取的行動策略及其對改革方向、步驟和深度的影響和作用，以及在此基礎上如何構建有助于改革順利實施的預算參與者激勵機制和合理可行實踐路徑。

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Abstract：The budget theory should be studied based on the assumption or judgment about a nation， because of the essential dependent relations between the budget and state. In this sense， the political system and process constitute the important restriction of budget system and its reform. For the budget reform under the established system， it needs to concern and discuss the practical characteristic and experience path of the structure and form of the budget under different institutional constraints. This paper analyzes the constraints and influence of the political system arrangement on the practice of budget reform with different national models， so as to provide theoretical reference and reality enlightenment for the practice of China's budget reform.

Key words： budget reform； national model； institutional analysis

（責任編輯：徐雅雯）