大湘南旅游圈建設(shè)中協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的形成與構(gòu)建對(duì)策研究

陳國(guó)生 ，蔣抒玲 ，劉 哲

（1.湖南工學(xué)院旅游與設(shè)計(jì)規(guī)劃研究所，湖南 衡陽(yáng) 421002；2.中南林業(yè)科技大學(xué)商學(xué)院，長(zhǎng)沙 410004）

在世界經(jīng)濟(jì)一體化不斷加快的今天，區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)合作已經(jīng)成為常態(tài)。以往相對(duì)狹隘、封閉的旅游業(yè)也在召喚著全方位、多層次的大旅游圈建設(shè)。衡陽(yáng)、郴州和永州三市旅游資源豐富，具有較強(qiáng)的互補(bǔ)性，提出大湘南旅游圈協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建構(gòu)，主要是為了更好地整合湘南三地市的旅游資源，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一營(yíng)銷(xiāo)推廣，共同發(fā)展壯大，通過(guò)區(qū)域合作的方式使三地的旅游連成一片。但是，在大湘南旅游圈的構(gòu)建過(guò)程中，衡陽(yáng)、郴州、永州三市的行政區(qū)域無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)合作和聯(lián)運(yùn)的主要障礙，因此，急需構(gòu)建一個(gè)強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以更好地改善三市旅游產(chǎn)品單一、競(jìng)爭(zhēng)力缺乏的問(wèn)題。

一、構(gòu)建協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的必要性

所謂的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是協(xié)調(diào)各方關(guān)系，使之聯(lián)合起來(lái)，統(tǒng)一行動(dòng)、統(tǒng)一步調(diào)、共同發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，就是圍繞大湘南旅游圈效益的不斷提高這一中心，統(tǒng)一各級(jí)政府、相關(guān)部門(mén)和團(tuán)體的思想認(rèn)識(shí)，理順各方工作關(guān)系，讓豐富的旅游資源連成線(xiàn)，實(shí)施組團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略。構(gòu)建大湘南旅游圈協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，就要對(duì)組織機(jī)構(gòu)、人員安排、工作內(nèi)容、制度規(guī)則等做出全方位設(shè)計(jì)，建立一套操作性強(qiáng)、行之有效的方法體系。其必要性，一是有助于貫徹省委省政府建設(shè)關(guān)于旅游強(qiáng)省的決定，從而實(shí)現(xiàn)資源合理利用，提高區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。湘發(fā)[2012]12號(hào)文件當(dāng)中明確提出，要構(gòu)建大湘南旅游板塊，加快湘南旅游資源整合步伐，實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)和配套完善。為此，就要建立與之配套的保障措施，而協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制正是其中之一。只有建立具有大湘南特色的協(xié)調(diào)聯(lián)運(yùn)機(jī)制，才能兼顧整體目標(biāo)和區(qū)域特色，實(shí)現(xiàn)省委省政府提出的大湘南旅游資源整合的目標(biāo)。大湘南地區(qū)的土地總面積達(dá)57 153平方公里，人口占全省的29%。這里與粵、桂、贛、黔四省相鄰，緊挨珠三角地區(qū)，具有優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢(shì)；衡陽(yáng)市還是全國(guó)重要的交通樞紐，是沿海經(jīng)濟(jì)輻射內(nèi)陸的第一接納區(qū)域，交通干線(xiàn)縱橫。這里地域廣闊、生態(tài)良好，文化悠遠(yuǎn)，衡陽(yáng)佛教文化、郴州生態(tài)旅游、永州尋要訪(fǎng)古都已經(jīng)形成了較大的影響力。建設(shè)大湘南旅游圈，就是要通過(guò)資源整體來(lái)突破湘南三地市的體制制約，推動(dòng)大湘南產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變，大幅度提高區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。二是提高地方政府的執(zhí)政能力和治理能力，使政府行為更加有效。傳統(tǒng)的行政管理采用的是條塊分割、垂直運(yùn)行的模式，地方官員更習(xí)慣于處理本地事務(wù)，習(xí)慣于“下級(jí)服從上級(jí)，地方服從中央”的思維模式，很少主動(dòng)思考如何與其他政府、特別是同級(jí)和下級(jí)政府平等合作，缺乏信息共享、互補(bǔ)雙贏的協(xié)作思維。這種發(fā)展機(jī)制已經(jīng)不再適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展需求，提升政府協(xié)作意識(shí)，增強(qiáng)其區(qū)域公共治理能力已經(jīng)迫在眉睫，如弓上弦。而要解決這一問(wèn)題，就必須要轉(zhuǎn)變管理模式，構(gòu)建政府協(xié)調(diào)聯(lián)運(yùn)機(jī)制，使各自為政的地方政府變成一個(gè)整體，提高區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力，從而進(jìn)一步增強(qiáng)政府的治理能力，提高其行為有效性。構(gòu)建大湘南旅游圈，實(shí)現(xiàn)湘南三地市的旅游合作，就要有配套的區(qū)域合作規(guī)劃，明確指出各級(jí)政府、相關(guān)部門(mén)和工作人員的職責(zé)與任務(wù)，需要確定其工作目標(biāo)，實(shí)施定期檢查、目標(biāo)管理，而這一考核過(guò)程，也會(huì)成為地方政府解放思想，提高執(zhí)政能力的催化劑。

二、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的基本機(jī)制

在大湘南旅游圈建設(shè)過(guò)程當(dāng)中，需要協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的內(nèi)容范圍極廣，有政府之間的協(xié)作，也有非政府組織之間的交流合作，還有政府和非政府組織之間的互動(dòng)溝通。但總體上來(lái)說(shuō)，不外乎縱向協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)和橫向協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)兩個(gè)方面。

（一）縱向協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)

1.政府上下級(jí)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)

首先是與中央政府和省政府之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。建設(shè)大湘南旅游圈，需要省政府向國(guó)務(wù)院提出項(xiàng)目規(guī)劃申請(qǐng)，請(qǐng)求中央政府支持，建立部、省聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在交通規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)、文化建設(shè)等方面給予政策支持，特別是要與有關(guān)部委就湘南旅游圈做出指示安排，請(qǐng)發(fā)改委、文化部、林業(yè)總局、交運(yùn)部、旅游局等與大湘南三地市建立合作共建機(jī)制，圍繞大湘南旅游資源開(kāi)發(fā)加大交通基礎(chǔ)設(shè)施、信息文化建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、品牌形象推廣等各方面的投入。可以說(shuō)，這一層次的協(xié)調(diào)聯(lián)運(yùn)是從大局著眼的，具有核心作用，可以為基層協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)提供政策依據(jù)和制度保障。

其次是與省政府之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。在大湘南旅游圈建設(shè)過(guò)程中，湖南省政府是前線(xiàn)總指揮，是整場(chǎng)建設(shè)運(yùn)動(dòng)的核心，是協(xié)調(diào)湘南三地市之間關(guān)系最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。其工作任務(wù)主要有二項(xiàng)：一是要求其打造整體性的政府決策圈，協(xié)調(diào)湘南三地市團(tuán)結(jié)協(xié)作，避免出現(xiàn)嚴(yán)重失衡的局面；二是要積極應(yīng)對(duì)湘南三地市各部門(mén)之間出現(xiàn)的矛盾和沖突，避免雷同項(xiàng)目、禁止重復(fù)開(kāi)發(fā)、減少無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，為三地市旅游業(yè)的和諧共處保駕護(hù)航。要切實(shí)完成這二項(xiàng)任務(wù)，所需的不僅僅是上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，還應(yīng)該建立并完善相關(guān)的工作程序、職責(zé)任務(wù)、監(jiān)督考核、信息反饋制度。

2.政府與群眾之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)

大湘南旅游圈建設(shè)應(yīng)該建立在堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)之上，只有當(dāng)?shù)厝罕娬J(rèn)可并支持旅游圈建設(shè)，才能形成宏大的聲勢(shì)，才能收到真實(shí)的效果。因此，我們首先要加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，使當(dāng)?shù)厝罕娬_看待旅游圈建設(shè)的重要性所在，從思想上與政府站在同一戰(zhàn)線(xiàn)上；其次要引導(dǎo)群眾自覺(jué)參與到旅游圈建設(shè)工作當(dāng)中，與政府保持行動(dòng)上的一致；再次要引導(dǎo)少數(shù)民族群眾正確認(rèn)知民族傳統(tǒng)和民族歷史，形成強(qiáng)烈的民族自信心和自豪感，自覺(jué)保持民族習(xí)俗和宗教信仰，使大湘南旅游圈保持更多的原生態(tài)資源。

（二）橫向協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)

1.三地市之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)

大湘南旅游圈建設(shè)是以區(qū)域公共管理為基礎(chǔ)的，是否取得成功，與三地市之間的合作程度高度相關(guān)。傳統(tǒng)的政績(jī)觀使得地方政府只將眼光局限于轄區(qū)之內(nèi)，不具備全局高度，發(fā)展層次不高，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。按照新的公共管理理念，地方政府就要主動(dòng)走出自己的小圈子，按照省委省政府部署，從大湘南的角度來(lái)考慮規(guī)劃建設(shè)，并給予組織制度、人才物資等方面的保障，確保實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)、利益共享、有序發(fā)展。

2.政府部門(mén)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)

在大湘南旅游圈建設(shè)當(dāng)中，政府是主體，是否協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)與最終結(jié)果有直接關(guān)系。具體工作當(dāng)中可以分步實(shí)施：首先是發(fā)改、交通、國(guó)土、規(guī)劃等部門(mén)在規(guī)劃建設(shè)方面做好合作；其次是旅游、環(huán)保、宗教、文化等部門(mén)從地域特色出發(fā)做好主題旅游開(kāi)發(fā)和提煉工作。

3.企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。湘南地區(qū)的佛教文獻(xiàn)、尋根文化、訪(fǎng)古文化分屬不同地域，各具特色，應(yīng)該是大湘南旅游之中的主體元素。而要調(diào)動(dòng)這些元素，就需要相關(guān)企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任感。

4.群眾之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)

群眾的宣傳與推廣遠(yuǎn)勝于政府的說(shuō)教，他們往往會(huì)通過(guò)群眾性團(tuán)體的合作和交流，更好地提高本地文化資源的知名度，更好地學(xué)習(xí)他人長(zhǎng)處，從而促進(jìn)湘南文化的進(jìn)一步繁榮。

三、實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的具體對(duì)策

1.更新觀念，統(tǒng)一思想。建設(shè)大湘南旅游圈的指導(dǎo)思想是合作共贏、協(xié)同發(fā)展。各地方政府和人們低下頭，一門(mén)心思干自己的事，只管自己的一畝三分地已經(jīng)不再適合當(dāng)前的世界發(fā)展需求。只有走出自己的小圈子，實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間的合作，才能實(shí)現(xiàn)協(xié)作各方競(jìng)爭(zhēng)力的共同提高。關(guān)于這一點(diǎn)，長(zhǎng)三角、珠三角都是成功的典范。大湘南旅游圈建設(shè)應(yīng)該借鑒這一成功經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)專(zhuān)題培訓(xùn)班、參觀交流等多種形式，使地方領(lǐng)導(dǎo)摒棄傳統(tǒng)思維，樹(shù)立合作共贏理念。

2.統(tǒng)一目標(biāo)，共定規(guī)劃。大湘南旅游圈是由三個(gè)不同的行政主體組成的一體化發(fā)展區(qū)域，這不同于傳統(tǒng)的行政區(qū)域，需要各方統(tǒng)一發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展方向。在大湘南旅游圈的規(guī)劃當(dāng)中，應(yīng)該有總目標(biāo)，也有分目標(biāo)；有長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，也有近期目標(biāo)，用確實(shí)可行的目標(biāo)來(lái)調(diào)動(dòng)人們的積極性，進(jìn)一步凝聚力量，提升競(jìng)爭(zhēng)力。這就需要大湘南旅游圈的戰(zhàn)略規(guī)劃堅(jiān)持做到資源整合，目標(biāo)導(dǎo)向，摒棄“內(nèi)向型”的傳統(tǒng)行政弊病，用跨區(qū)域的治理理念來(lái)謀劃各種集體活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)一體化、交通一體化、資源信息一體化。

3.建立組織機(jī)構(gòu)，提供組織保障。大湘南旅游圈從本質(zhì)上說(shuō)就是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的一種形式，而區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化就要求不斷地協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各利益相關(guān)者之間的關(guān)系，建立跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)勢(shì)在必行。如可以通過(guò)建立“大湘南旅游促進(jìn)委員會(huì)”，具體負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的旅游資源開(kāi)發(fā)、項(xiàng)目規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)、形象設(shè)計(jì)等工作，對(duì)區(qū)域內(nèi)的旅游從業(yè)單位和個(gè)人進(jìn)行監(jiān)督考核、培訓(xùn)管理，實(shí)施資金、人力、物力的調(diào)配，并負(fù)責(zé)與環(huán)保、銀行、財(cái)政等部門(mén)溝通協(xié)調(diào)。

4.制定規(guī)則，為協(xié)調(diào)聯(lián)運(yùn)提供制度保障。美國(guó)州際協(xié)定、我國(guó)《加強(qiáng)“長(zhǎng)三角”區(qū)域市場(chǎng)管理合作的協(xié)議》等相關(guān)制度的實(shí)施成效表明，不管是國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，要實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的合作，就必須建立相關(guān)的制度和規(guī)則。在大湘南旅游圈建設(shè)過(guò)程當(dāng)中，建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)規(guī)則，需要考慮兩個(gè)問(wèn)題：一是是否能起到激勵(lì)的功效，或者說(shuō)是否能讓遵守制度的一方獲得應(yīng)有的利益；二是是否具有懲罰功效，或者說(shuō)是否能使管理對(duì)象因?yàn)閼峙率艿揭?guī)則的制裁而放棄違規(guī)行為。從制度理論的角度來(lái)看，區(qū)域內(nèi)各政府之間的合作實(shí)際上就是一種囚徒困境博弈。所以建設(shè)大湘南旅游圈就必須建立一整套相關(guān)的制度和規(guī)則。

5.創(chuàng)新評(píng)價(jià)機(jī)制，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。我國(guó)各地方政府習(xí)慣用經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)來(lái)考核地方官員的政績(jī)，并以此作為晉升依據(jù)。這就使地方官員將目光聚集在經(jīng)濟(jì)上，而對(duì)文化、生態(tài)、社會(huì)發(fā)展等能不管就不管。這種評(píng)價(jià)機(jī)制，使得政府官員過(guò)度考慮自身發(fā)展，而不愿意從大局著眼來(lái)處理各項(xiàng)工作。因此，摒棄以經(jīng)濟(jì)掛帥的考核辦法，建立包含經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、旅游等多項(xiàng)指標(biāo)并重的綜合性的“綠色”政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制，不斷地?cái)U(kuò)大績(jī)效考核范圍和指向。我們認(rèn)為，只有政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制發(fā)展了變化，才能真正實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，建設(shè)大湘南旅游圈才更加現(xiàn)實(shí)。

[1]胡湘蘭.論“大湘南”旅游圈的構(gòu)建[D].湘潭：湘潭大學(xué)，2005.

[2]蔡建軍.關(guān)于構(gòu)建“湘南旅游經(jīng)濟(jì)圈”的戰(zhàn)略思考[J].湖南科技學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，(7)：127-128.