城市的未來：公共部門管理的質量、規劃和優勢

◆伊莎貝兒·克里斯蒂娜·科塔·馬特 / 文

編者按 隨著資源的日趨減少，城市政府領導者面臨的挑戰也愈發嚴峻，為此，我們可能需要嘗試新的治理模式。為了詳細了解城市的領導者如何看待質量問題，巴西阿雷格里港首席戰略規劃和預算官伊莎貝兒·克里斯蒂娜·科塔·馬特，依據自己作為巴西公共管理領導人的經驗給出了見解。本文來自《2015年質量未來報告》。

隨著全球城市化步伐的不斷加快，未來十年，在資源管理和為市民提供服務過程中，世界各地的城市政府都將面臨形形色色的老問題和新挑戰。在不斷變化的環境中，如何讓治理從適應到取得成功，巴西最南部的南大河州(Rio Grande do Sul)就是一個最好的例證。南大河州首府阿雷格里港的突出特點就是多元化。1772年，有60對來自北大西洋中東部亞速爾群島的伴侶，成為本市最早的定居者。19世紀初，非洲、德國、意大利、猶太、黎巴嫩、波蘭和西班牙等移民逐步開始到阿雷格里港定居。今天，阿雷格里港人口已超過100萬人，他們來自各種宗教、語言和族群。阿雷格里港是一個既有世界性又有多元文化的地區首府，其政府通過升級管理措施，確保為未來提供更高質量的公共服務，從而促進社會和經濟實現更大發展。

在了解阿雷格里港如何為未來制定規劃之前，對其整體背景有一些了解將會很有幫助。過去25年里，該市因推出參與式預算而獲得好評，此外因主辦過世界社會論壇(World Social Forum)以及有組織地推進社區參與市政管理而聞名。另一個鮮明特點是該市在城市與環境規劃方面的悠久傳統。阿雷格里港是巴西第一個制定城市發展總體規劃的首府，其《城市發展和環境總體規劃》于1999年獲得批準，成為本市未來發展愿景的基礎。這項規劃大力關注發展，為實施項目制定了明確的指導方針和戰略，同時還強調公眾參與以及經濟、社會和環境的可持續發展。

這些方針作為重要原則，指引著該市建設我們夢想中的未來大都市的戰略。2005年實施了一項政策和行政決策，要求阿雷格里港應簽署一項協議，提供“州質量與生產力計劃”以及“實現巴西有競爭力的舉措”。此后，該市著手制定了一種注重結果的管理模式。這是一項重大創新，因為當時以質量為本的管理理念在巴西仍處于萌芽階段。我們主要有兩大挑戰：一是加強參與民主的文化，二是改善公共管理的質量。當時，各部門公共政策的實施都是各自為政，相互之間并不協調，結果常常不盡如人意。

阿雷格里港管理模式

過去10年里，阿雷格里港對城市的管理方式實施了改革。首先，我們制定了一項新的管理模式。扁平化設計，打破了不同職能或部門間的壁壘。另外，阿雷格里港還建立了一套新的治理體系，可以加強對技術問題的管理，提升高級管理決策水平，改善政府與社會公眾之間的對話。

阿雷格里港管理模式的四大支柱：

——以一體化且跨職能的方式執行公共政策

——實現城區間的差異化

——增加透明度（讓市民能夠了解重點項目和計劃的相關信息）

——確保公務員在各自專業領域具有領導權

阿雷格里港的戰略規劃圖（根據卡普蘭和諾頓提出的平衡計分卡方法）制定了城市的核心戰略目標及其長期愿景，即“通過地方大力治理，以高質量生活、卓越的公共服務以及建設一個可持續性且參與性的環境，確保多元化，成為公認的典范”。

五年計劃和預算是沿著跨職能戰略計劃的路線確定的，因此打破了垂直部門間的壁壘。公務員按照我們選定的方法和工具接受專門培訓后，對這些計劃進行分別管理。每個計劃都有確定的領導人員，以便與其他領導人和項目經理開展合作。數年來，有許多公務人員都接受了該模式的培訓，因此確保了我們組織內的知識保留，不會因四年一次的政治變化而受到影響。此外，我們還采取了一種系統化的培訓和表彰方法，激勵優秀人才，讓績效優異的管理者獲得嘉獎。例如，2008年，有15位公務員獲得資助，前往喬治·華盛頓大學參加為期15天的公共管理課程學習。

過去10年來，這份戰略規劃圖不僅有了系統化的更新，城市的戰略計劃也重新進行了調整。為進一步加強協調配合，2013年，我們實施一項決策，將我們的戰略規劃和預算部門合并為一個部門，以此確保我們的優先項目嚴格按照計劃實施，不會超過預算限制，我們認為這是公共部門管理向前邁出的重要一步。因此，我們摒棄了基于狹隘的部門優先項目的規劃文化。管理者和公務員每天都會參與各種中高層會議，評估計劃內的項目，考核績效指標，并盡量找出能產生最佳結果的解決方案。

另一個創新是，市政府所有部門都采用管理合同。各部門負責人制定出未來一年的部門目標，簽訂一份管理合同，以此作為他們對社會所做的承諾。市長、副市長、各部門負責人及管理人員每年都出席一個會議，在會上公布上一年的工作成果以及未來一年的工作目標。此外，會上還將對績效優秀的團隊頒獎。

實現成果，構建未來

另一項重要成果是我們的財政管理得到改進。在財政連續三年赤字后，阿雷格里港首次實現財政盈余。財政狀況的這一改善讓我們能夠獲得貸款，從而能夠對建設未來城市所需的大型基礎設施項目進行投資。為增加阿雷格里港排水系統吸收雨水的容量和改善城市流動性，我們在最新的整體規劃中首次提議結構改進。在阿雷格里港被選為2014年巴西世界杯主辦城市之一后，又為這一提議提供了推動力。對自行車道建設、公共交通系統升級、污水處理能力擴容等項目的資金投入超過5億美元。此外，對拆遷安置計劃和職業培訓的投資也為高危地區的居民帶來新的發展機遇。

我們通過采取一體化措施，徹底解決了街頭流浪兒問題。2004年，有670名兒童確認為街頭流浪兒。到了2012年，這類情況就寥寥無幾了。我們能夠擴大基本醫療服務，把本市不同地區配合醫生和護士工作的家庭醫療團隊增至205個。首次實施管理模式時，這些團隊僅有84個。今天，有超過21000名六歲以下兒童在日托中心入托，而在2006年僅為15000名。另外，還有46000名7至14歲兒童在當地學校就讀。

對于創意經濟的市政規劃，其目標是在需要城市和環境重建的地區設立創意培育中心。另外，通過自動完成本市建設項目的城市環境許可程序，我們還能夠培育新的經濟增長點，以此擴大就業和收入。綜合視頻監控中心的實施，可以對整個城市的各不同地區提供日常實時視頻。通過這些計劃，阿雷格里港被洛克菲勒基金會評為“適應型城市”，使我們在全世界100座同類城市中擁有了特殊地位，被視為最能抵御自然災難的城市。

結論

未來的城市必須通過政府、私人計劃和民間社會之間相互協調，提供可持續性發展，實現市民的解放和自由。展望未來數十年，阿雷格里港將整裝待發，讓市民能夠普遍享有醫保、優質教育以及滿足勞動力市場需求的職業教育。人們的文化素質將得到提高，具有環保意識。他們將能夠審視全球的變化以及經濟和科技的發展。市民將享受一種公交系統，此系統能夠最大程度地降低大城市流動性帶來的負面影響。公共空間將作為地標，成為人們可以慶祝和與環境互動的地方。

城市居民將成為未來十年變化的主角，愿意承擔和了解他們的責任。智慧城市未來十年實施的公共管理措施，將引領我們在社會發展、可持續性和經濟增長上取得進步。認識、知識和信息，是我們不斷改進的前提。在這一背景下，質量理念和精益求精的精神將是鞏固新公共管理文化的關鍵。