當前收入分配體制改革的困境與對策

陳光普

2014年8月29日中共中央政治局召開會議，審議通過了《中央管理企業負責人薪酬制度改革方案》。該方案逐步規范國有企業收入分配秩序，對不合理的偏高、過高收入進行調整。近期，國務院又轉發了《公務員基本工資的調整》、《事業單位工作人員基本工資的調整》和《機關事業單位離退休人員待遇的調整》三個實施方案。這是收入分配體制改革領域的兩項重大突破，標志著收入分配體制改革邁入新征程。

一、收入分配體制改革的歷史進程

收入分配制度改革方案的出臺可謂“十年磨一劍”。早在2004年，收入分配體制改革總體方案的起草工作就開始啟動，2010年初和2011年12月，國家發改委兩次將方案上報國務院，但均未通過。最后又推遲到2013年2月3日，國務院批轉國家發改委等部門《關于深化收入分配制度改革若干意見的通知》。2013年5月，國務院發布的《關于2013年深化經濟體制改革重點工作的意見》指出：“貫徹落實深化收入分配制度改革的若干意見，制定出臺合理提高勞動報酬、加強國有企業收入分配調控、整頓和規范收入分配秩序等重點配套方案和實施細則。”

收入分配體制改革方案遲遲未能出臺的原因究竟為何？一方面，由于利益關系的固化，收入分配體制改革勢必會觸動既得利益集團的利益，這導致利益集團特別是一些壟斷行業利益關系的掣肘，而壟斷行業掌握更多的話語權，因此，收入分配體制改革舉步維艱。另一方面，由于領導層特別是決策層沒有找到解決收入分配的有力抓手，因此，收入分配體制改革推進不順。

我們可以從三次分配的角度來分析為何缺少有力抓手。

（一）在初次分配領域，政府缺乏調節收入分配的強有力手段

首先，我國現在的稅收收入大部分來源于非國有制企業，城鎮就業人口也大部分在非國有制單位（2013年全國稅收收入中有33%來自于國有制企業，全國城鎮就業人口中僅有18.4%在國有單位），在這樣的所有制格局下，政府很難調節初次分配領域的收入分配。其次，我國生產要素市場的不完善不僅導致生產要素配置的低效率，更帶來了嚴重的收入分配不公。就生產三要素來講，勞動力市場存在城鄉分割，導致城鄉就業者之間的不合理收入差距；資本市場中存在國有資本的壟斷和對民營資本的排斥，導致壟斷行業不合理的高收入；土地市場特別是農村土地市場的不完善導致農民在土地增值收益中的分配比例很低，進而導致農村居民收入處于不合理的低水平。再次，初次分配領域還未建立合理的收入分配秩序。由于我國工資談判機制尚未形成，導致工資收入正常增長難以實現。主要原因是缺少工資談判機制所需要的制度環境，特別是工會制度缺陷，即參與談判的工人代表能夠真正代表工人的利益（現有的工會制度還不能做到這一點）。最后，一些阻礙收入公平分配的制度和政策還存在，例如戶籍制度和養老制度等。

（二）在再分配領域，政府的再分配政策作用有限

我們可以從三方面來說明：一是稅收，包括個人所得稅很難起到縮小收入差距的作用。我國現行的個稅制度采取“分別征收、各個清繳”的征管方式，這造成了收入來源單一的工薪階層繳稅較多，而收入來源多元化的高收入階層繳稅較少的問題。此外，對個稅的所有納稅人實行“一刀切”，個稅不僅沒有縮小收入差距，反而起到了“逆向調節”的作用。據計算，我國高收入者的收入占總收入一半以上，但其繳納的個人所得稅僅占20%，這就預示著80%的個人所得稅還是來自中、低工薪階層承擔。二是我國稅收結構的不合理。直接稅比重過低而間接稅比重過高（直接稅有助于縮小收入差距），導致收入差距擴大。三是社會保障不完善，且存在不同的保障水平。公務員、事業單位與企業養老保障和醫療保障的差異，城鄉居民之間的社會保障水平的差距，這些都在一定程度上導致收入差距的擴大。

（三）在第三次分配領域縮小收入差距的作用有限

第三次分配領域即所謂的慈善公益事業，由于我國慈善公益事業起步晚、發展緩慢，且存在管理混亂、相關法律法規政策不健全、缺乏監督等問題，很難起到縮小收入差距、優化收入分配格局的作用。

二、收入分配體制改革面臨的困境

我國當前收入分配領域存在收入分配差距過大、收入分配不公的問題，收入分配體制改革面臨的困境主要集中在以下三個方面：

（一）普通勞動者、普通居民收入占比下降的問題

在一個國家或地區的GDP中，政府、企業和居民（或普通勞動者）所占比重的均衡，關系到國民經濟的健康發展和社會的穩定。對于邁入中等收入階段的中國，勞動者收入在GDP中的比重不斷上升，才能擴大中等收入者群體，逐步形成“橄欖型”的收入分配格局。根據《中國統計年鑒》數據，我國勞動收入占GDP的比重由1999年的52%左右下降到2007年的40%左右。勞動占比的下降意味著勞動者在初次分配中所獲得的收入相對下降。雖然從2007年到2010年勞動占比有所上升，但總體上與1999年相比還是下降了7%。國有經濟比重下降和壟斷勢力增加是導致勞動占比下降原因之一，但工資變化對勞動占比影響不大。隨著勞動密集型產業向資本、技術密集型產業的轉變以及資本有機構成的提高，對勞動力的需求有所減少，因而勞動作為生產要素之一參與分配的貢獻率下降。此外，國有經濟比重下降導致按勞分配比重的下降，壟斷勢力的增加導致普通勞動者參與公平收入分配的權利和機會減少甚至為零。

同樣地，在初次分配中，普通居民收入占GDP的比重也出現了下降。以上海市為例，根據《上海市統計年鑒》數據，從1990年至2008年的19年間，在上海市生產總值的構成中，政府占比從32.33%上升到33.47%，企業占比從25.84%上升到30.16%，個人占比卻從41.83%下降為36.37%。原因主要是隨著上海經濟中心地位的確立，企業成為上海經濟的重心，因而在GDP中的比重有較快上升。

（二）居民收入差距擴大的問題

從全國層面來說，居民收入差距在不斷擴大。根據國家統計局數據，2013年全國居民基尼系數達到0.473，相對于2002年的0.454，上升幅度達4.4%左右。

同樣地，民盟上海市委2011年的一項調查數據顯示：本市不同行業工資收入之比，從住房公積金繳交額中計算出來的差異是2.4倍，但在從業人員平均報酬中計算出的差異卻高達6.4倍；在同一企業內部，經營者與普通職工收入之比已經擴大到5倍，有10%的企業甚至超過10倍。

城鎮居民內部和農村居民內部的收入差距也在不斷擴大。我們根據全國基尼系數對其進行組內分解得到城鎮居民內部基尼系數和農村居民內部基尼系數。計算結果表明，城鎮居民內部基尼系數從1978年的0.15擴大到2010年的0.56，增加了2.73倍；農村居民內部基尼系數從1978年的0.20擴大到2010年的0.60，增加了2倍。城鎮居民內部收入差距的擴大更多地受到經濟體制改革因素的影響。農村居民內部收入差距擴大，一方面是由于農戶在農業和非農就業機會的差異，以及二者之間勞動報酬率的差異；另一方面是由于地區分割引起的地區收入的差異。

城鄉之間的收入差距也有所擴大。《根據中國統計年鑒》數據，1985-2013年，無論是城鄉之間名義收入之比還是剔除通貨膨脹影響的城鄉之間實際收入之比，都有所上升（雖然2010年之后城鄉居民名義收入之比和實際收入之比有均所降低）。原因主要是城鄉勞動力市場的分割和城市勞動力市場的封閉導致城鄉之間就業機會和就業收入有很大差距，另外，城鄉之間社會福利和社會保障的差異性也導致城鄉差距的擴大。

不同性質單位之間的工資差距也在擴大。以全國為例，1995-2012年國有單位職工平均工資明顯要高于集體和其他性質的單位職工平均工資，上海市也同樣如此，但上海市國有單位比其他性質單位職工平均工資高出的幅度更大。原因是：相比全國來說，上海市國有企業比重更高，以2012年為例，上海市國有經濟產值占上海市GDP比重達44.6%，而全國占的比重為35%左右。

（三）工資性收入增速緩慢的問題

以全國和上海為例，2000-2012年職工平均工資年增長率明顯要低于財政收入年增長率。這說明，勞動報酬在初次分配中沒有占到合理的比重（見圖1、圖2），主要原因是財政收入中國有經濟繳稅所占的比重相對較小，國有經濟的就業占比也相對較小，這使得國家可以調控的、按勞分配的職工工資增速較慢。

三、深化收入分配體制改革要處理好“四對關系”

（一）處理好“公平與效率”的關系

收入分配要根據中國國情和經濟發展情況確定好效率和公平的關系，這是前提。同時還要確定什么是公平，兩極分化不是公平，平均主義更不等于公平，公平包括起點公平、過程公平和結果公平。社會公平保障體系更是包括了權利公平、機會公平、規則公平、分配公平。合理的收入分配制度是社會公平的重要體現，要能體現共同富裕的總目標。

（二）處理好“初次分配與再分配”的關系

在再分配領域，國家可以通過調節稅收、增加轉移收入和完善社會保障制度等手段，將既定的收入再分配到居民個人，從而達到促進社會公平的目的。但是，初次分配領域中的公平問題更應該引起足夠的重視。因為初次分配奠定了國民收入分配的基本格局，對收入分配是否公平與合理起到關鍵性作用。初次分配不公平、不合理，即使再分配再有力、再完善，也很難維持收入分配格局的公平與合理。國際上，衡量初次分配公平與否的標準就是勞動者的報酬（即勞動收入）占GDP的比重。

（三）處理好“高、中、低收入”的關系

政府要在宏觀上對縮小收入差距給予更大的關注，落實好“提低、擴中、調高”的改革方向。對于低收入者，可以逐步提高扶貧標準和最低工資標準，加大轉移支付力度。對于高收入者，要通過稅收調節、打破經營壟斷、取締非法收入等手段來平衡過高收入。要平衡好高、中、低收入的關系，使中國的收入分配格局從“金字塔型”向“橄欖型”轉變，這不僅能提高內需水平，促進經濟發展，還能促進社會和諧穩定。

（四）處理好“頂層設計與基層試驗”的關系

收入分配體制改革一方面要靠中央政府部門的頂層設計，統籌好各方面利益關系，把握好各個環節，另一方面也要靠基層政府部門的試驗，總結經驗教訓，將成功經驗加以推廣。廣東省的收入分配體制改革走在了全國的前列，收入分配改革既有頂層設計又有地方試驗。在頂層設計方面，廣東省“企業工資集體協商三年行動計劃”已經全面實施，目前，全省工會企業工資集體協商建制率達76.5%。另外，廣東省人社廳也出臺文件規范公務員津貼性收入，實施事業單位績效工作制。在基層試驗方面，中山市明確提出“收入倍增”計劃，打造橄欖型社會結構；梅州焦嶺在推動農村土地承包經營權改革方面接連破冰，農民財產性收入大幅增加；佛山順德允許村民公寓增加商業功能為集體經濟組織增加固定收益。廣東省的成功經驗說明，改革收入分配制度處理好頂層設計與基層試驗之間的關系十分重要。

基金項目：2012年度國家社科基金：“農村勞動力流動與我國城鄉居民收入差距研究”（編號：12BJY032），本文作者為該基金項目的主要參與人，非項目主持人。

（作者單位：中共上海市金山區委黨校）

責任編輯：代建明