非自愿遷移背景下移民安置區“空心化”成因及其解決思路

柴夢然

非自愿移民是指因修建工程項目、自然災害、生態環境惡化、各種社會矛盾沖突導致的受影響人群不能選擇是否遷移或者被強制進行的人口遷移與經濟社會系統重建活動。伴隨著城市化進程的加快、大型工程的修建，發展引發的非自愿人口遷移規模快速擴大，非自愿移民將與社會發展長期并存。建國以來因工程建設而導致的非自愿移民上千萬，這些旨在改善民生、促進發展的工程建設在宏觀上促進了國家經濟建設，帶動了地區經濟發展，但也造成了大量非自愿移民陷入貧困或者隨時面臨貧困風險，同時出現了大面積移民安置區“空心化”問題，造成非自愿移民遷移成本大幅度提升，制約了非自愿移民的可持續發展。這些移民安置區“空心化”問題也是全社會需要共同面對的問題。

一、非自愿遷移背景下移民安置區“空心化”的基本特征

（一）返遷現象歷史悠久，且存在地區差異

移民返遷造成的“空心化”問題是一個歷史問題，移民返遷特征表現為：第一，移民返遷歷史悠久、規模大，且不同時期受不同因素影響返遷移民數量不同。第二，遠遷移民返遷現象較為嚴重，且遠遷移民再遷或返遷人數較多。第三，遠遷移民表現為整體返遷和零散戶返遷兩種類型。

（二）移民安置區產業發展不平衡，“空心化”地域分布存在差異

以三江源生態移民為例，通過移民工程的后期產業發展狀況看，鄉鎮集中安置的產業發展形勢比市郊安置型的產業發展形勢好。與鄉鎮集中安置相比，市郊安置的后續產業發展條件較差，因為市郊安置地沒有發展農業、畜牧業的條件，同時移民不具備一定的勞動技能，只能通過一些補助和打零工所得來維持生計，移民的返遷愿望急切。所以安置區的地緣條件不同，后續產業發展的條件不同，導致移民的收入來源、生活水平存在很大差異，這樣安置區返遷或再遷的結果也會不同，安置區“空心化”的地域分布也不同。

（三）移民安置區勞動力就業不充分

搬遷安置后的移民，因受經濟格局調整、生產條件改變等影響，在新的安置區和新的生產條件下，原有的生產技能、職業技術和經營能力基本作用不大，甚至喪失作用，急需改進其就業能力、生產技能，才能盡快恢復其生計。從三峽庫區移民的勞動力就業情況來看，勞動力數量與就業崗位的矛盾依然突出，目前就業崗位不能充分吸納剩余勞動力，具體表現為：第一，庫區農村人多地少的矛盾突出，農業吸收勞動力的空間有限，需要轉移大量的隱性失業勞動力；第二，目前庫區第二產業的產值增長，一定程度上來源于移民搬遷和庫區基礎設施建設刺激建筑業快速發展，庫區現有的工業產業吸納勞動力就業容量已趨飽和，難以提供足夠數量和穩定就業崗位。第三，庫區第三產業吸納勞動力十分松散，且流動性較大，將第三產業看作是“副業”的思想在庫區移民中依然普遍存在。

（四）安置區基礎設施的“空心化”

為了讓移民在安置區更好地生活，地方政府努力改善安置區各方面條件，加快移民基礎設施建設，但由于種種原因，部分移民選擇返遷或再遷，造成基礎設施的空置，浪費基礎設施資源和國家資金。以湖南省資興市為例，該市共籌集2.698億元投入基礎設施建設，啟動了基礎設施項目共1296個，大力改善移民住房、用電、飲水、交通等條件，該市部分移民依然選擇返遷或再遷，造成安置區基礎設施的“空心化”。

（五）安置區人才流失、環境受損

移民安置區的“空心化”首先表現為人口的空心化。很多自身條件優越的移民為了追求更高的收入，選擇返遷或再遷，這樣直接導致了安置區人才的流失，人力資本的撤離，使得移民村面臨人才短缺的危機。此外，政府給部分移民分配了耕地，但這些移民選擇返遷或再遷，會造成農業勞動力大量流失，直接導致耕地大面積拋荒，農業資源嚴重浪費。

二、非自愿遷移背景下“空心化”形成的原因

（一）遷移者個人因素

移民搬遷前后的收入差距是移民返遷的重要原因，這體現了經濟因素在人口遷移中的主導作用。在社會心態及認知方面，非自愿移民的遷移本身就面臨著遷入地與原居地地區文化的差異，受區域文化、生產生活條件差異的影響，移民離開故土的心態較復雜，普遍存在著戀舊心理，且在自我認識上存在矛盾性。移民的個人素質也會影響其遷移行為，最終的遷移行為導致移民安置區的“空心化”。

（二）產業布局和產業結構調整

移民工程中很重要的部分就是移民安置，移民后續產業的發展水平對移民安置、重建起著重要作用。良好的產業布局環境、合理的產業結構調整和為移民提供良好的后續生產生活保障是移民長久留在安置區的一個重要拉力。倘若移民安置區產業發展不協調，產業發展前景不好，就會成為移民返遷的推力。此外，移民單一的勞動技能決定了他們再就業的可能性較小，為了保障基本生活，移民選擇再遷到接近原有環境的地區或者是就業機會、渠道更多的地區，最終形成了安置區的“空心化”。

（三）地方政府的移民安置政策

移民工程不是一項簡單意義上的人口遷移，而是一項浩大復雜的系統工程，我國政府根據實際情況實施相應安置政策，地方政府根據國家規定給予移民優惠政策，初期工作普遍進展順利。但經常由于地方政府安置工作執行政策不到位、地方官員工作失誤或者移民政策本身的缺陷等原因導致后期難以順利進行。

三、非自愿遷移背景下“空心化”問題的解決思路

（一）遷移者個體層面

首先，移民安置區出現空心化的部分原因是遷移者在安置區沒有挖掘資源的意識。非自愿移民具有創造性和主觀能動性，所以在安置區后續發展中要加強遷移者的進取意識，提高其主動挖掘資源的能力，轉變遷移者的被動思想，樹立自主創業的精神，使其在安置區逐漸適應并開拓新的生活環境。

（二）地方政府層面

政府機構必須著力改善安置地移民的生存和發展狀況，完善基礎設施建設，提高移民村公共服務范圍和質量，提高安置區對移民的吸引力、減弱推力。要創造有利于移民發展的政策環境，開展“開發性移民”政策，為移民提供職業技能培訓服務，為移民創造更多的就業機會。針對移民的遷居地，因地制宜地對村鎮建設進行規劃，完善安置區管理制度。在一定的限制條件下，實施農村宅基地有償轉讓制度，允許安置區“空心化”家庭轉讓宅基地，以緩解宅基地的供給與需求矛盾。

（三）安置區企業層面

鼓勵、引導和支持鄉鎮企業發展，為移民增加就業機會，增加遷居地拉力，控制安置區“空心化”規模的進一步擴大。對于企業自身而言，應該大力優化產業結構，結合所在區域及周邊條件、特點為移民拓寬就業渠道。同時，為移民開展技能培訓，提高移民素質和個人技能，既為企業提供了勞動力又解決了移民就業難的問題。

非自愿移民問題關系到公平、貧窮、區域差異等，伴隨著我國城市化進程的加快和大型工程的修建，非自愿遷移規模會繼續擴大。對于非自愿遷移背景下移民安置區“空心化”問題的探討與解決關系著百姓民生與國家長治久安，對此問題的研究與分析仍然任重而道遠。

（作者單位：中國人民公安大學偵查學院）

責任編輯：代建明