降低經濟發展成本城市應急綜合管理改良思辨

董斌　王立杰

摘要：我國真正意義上的城市應急綜合減災難管理體系建立，始于上世紀90年代。尤其是美國“911”事件以后，城市層面的災害應急逐步受到了各級省、市級相關安全部分的重視。筆者結合實地調研，對城市應急綜合減災管理提出了具有實用性的獨到見解。

關鍵詞：應急綜合減災；城市災害；公共安全；

中圖分類號：F21 文獻標識碼：A

近幾年來，城市設施如雨后春筍般密集地林立在各大、中型城市土地上。但相關的安全措施缺卻沒有配套到位，導致各界救援力量在災難發生時手足無措。如震驚國內的“上海靜安區高層大樓火災”事件，就是典型的例子。城市因其建設的復雜性，可以說城市災害幾乎涵蓋所有的災害險情，充滿了復雜的規律性。那么城市應急綜合減災工作，如何跟隨城市發展建設與時俱進、深化完善？下面筆者談談自己的分析觀點：

一、我國城市災害的災情分析

根據國家建設部在上世紀90年代公布的《城市建筑綜合防災技術政策綱要》內容，認定火災、水災、氣象災害、地震災害為城市的主要災害源。但在2003年蔓延全國的“SAS“病毒，與2013、2014年不斷發生的暴恐事件，再次更新了人們對現代城市災害的認識。令人痛心慘劇提醒我們，現代城市的災害不單局限于自然天災、人為事故，更涉及病毒傳播、恐怖襲擊、及新生災源。而我國各個城市因其地理環境、人文環境導致其各有不同的特點，如：北京災源為極端氣象災害，天津主要災源為臺風、風暴潮，重慶為地震災害，南疆為暴恐襲擊等。

二、城市綜合減災管理改良方略：

城市綜合減災管理作為政府推廣的一個公共產品，就需要建立與之完備的推廣渠道與社會網絡，在推進該公共產品不斷發展進步的同時，也要加快城市減災產業化的步伐。筆者現針對城市綜合減災應急體系，提出管理改良方略如下：

（一）制定完備的應急預案

從近幾年我國各地頻發的重大城市災害中可以看出，災情具有極大的破壞性、范圍性、其蔓延與擴散的速度遠遠超過了人們常識性范疇。我們要將減災管理的重點放在災難的預防階段，并將過去某種災害相關管理部門的預防，提高到整個城市的預防層面。制定預案時，必須結合以下問題：①制定預案時要避免應急，預案各個模塊之間的孤立與重復，并應結合本城市的特點，考慮到抗災救災的時效性。 ②在預案的擬定設計中，要包含有預測預警系統，對救災指揮機構各級的職權、職責、協調方式方案，進行緊密銜接配置。③制訂一整套的城市綜合災情應急預案后，還應根據本城市所處的自然環境、地域環境、人文環境進行風險評估。結合預案之外的范圍考慮其他可能發生的災難險情，擴展制訂應急預案。并將風險評估內可能發生的險情，明確相應的負責部門，增加城市對災情的應急功能。

（二）完善減災體制建設

綜合減災體制建設的危機管理模式核心是全面整合的模式，在原則上主要有三點：危機全局的管理、危機全過程的管理、危機管理的整合。考慮到以上三點原則，筆者建議我國各城市在日常管理中要盡快將危機管理組織體系與相關責任各機構，進行分工、協調、整合。從國務院、到省市級、再到基層單位，無論規格級別如何，都要有一整套綜合減災管理戰略。此減災戰略的完整機制包括：減災管理、政策、規劃；各種災害隱患的風險評估；應對突發災害的預警、通信、組織、策略、協調；在日常時期的預防、安全教育、抗災演習與培訓；并且我們考慮到城市災情的多樣性與特殊性，應明確不同政府機構的特定只能及統一領導、分工協調的危機管理體制的整合。

（三）完善減災機制建設

綜合減去災機制建設核心，就是優化管理系統的各個模塊，做到統一全局，兼顧細節的協調性運作模式。例如：在機制建設中將城市綜合減災管理融入到城市日常管理模塊中去，災難管理融入到行政管理中去等。但也應做好減災管理與專業災害管理的協調工作，不可以建立機制為名，人為地擴招崗位。我們可以將工礦企業的安全人員進行災害管理培訓，當災情發生時，該企業的安全保障人員即可成為綜合減災機制的應急處理人員，不但了解當地工礦企業情況，還具有相當專業的災情應對技能。當然，我們應根據每個城市不同的實際情況去，完善機制建設，本著“統一高效，靈敏便捷”的原則；”平戰結合，以平備戰“的原則；“資源整合，逐步提升的”的原則，進行實地調研設計。

（四）完善綜合減災法制建設

城市災害的相關法律系統主要解決以下問題：對各級政府職能部門制定預案、落實預案的監管、對相關部門動員調配資源、物資的支持、在災害中以法律保障公民的生命財產安全、維持災害中的管理秩序并保障正常生活恢復。由此可見，完善的公共應急法律是城市綜合減災系統最根本的基礎。筆者認為，各項應急減災法律之間應是互相配合的關系，各級政府職能部門應通過提案不斷完善各項救災法律，如《緊急狀態法》、《救災法》、《城市防災法》，然后通過處理對應險情的實際經驗總結，通過提案的方式協同國家立法部門不斷理順各個單一災難種類的法律體系。

三、結語

綜上所述，我國城市綜合減災管理無論從應急預案、體制建設、機制建設、法制建設上都應與時俱進地不斷改良、擴充、完善，才能使公共安全職能緊隨時代發展與經濟建設的步伐，從而為保障人民生命財產安全，構建穩定、安全、和諧的社會服務。

參考文獻：

1、國家突發公共事件總體應急預案.中華人民共和國.2006-8-1

2、李益敏.災害與防災減滅. 氣象出版社.2010-3-12