“三公經(jīng)費”公開中的行政倫理困境與脫困

蔡敏

摘要：當(dāng)前，“三公經(jīng)費”公開已經(jīng)成為控制政府“三公經(jīng)費”支出的有效手段之一。但由于部分政府官員個人倫理自主性低、配套落實的行政組織倫理缺失和社會公眾主動作為意識差，使“三公經(jīng)費”公開內(nèi)容具有欺騙性，各部門或官員公開“三公經(jīng)費”的態(tài)度消極，從而形成行政倫理困境，這要求政府官員、體制機制、社會公眾等三個層面發(fā)生實質(zhì)性變革，推進“三公經(jīng)費”公開脫離行政倫理困境。

關(guān)鍵詞：三公經(jīng)費曰行政倫理曰政府官員曰社會公眾

文章編號：1004-7026（2015）04-0127-02中國圖書分類號：F810.6文獻標志碼：A

“‘三公經(jīng)費是指用財政撥款安排的公務(wù)招待費、公務(wù)用車購置及運行費、因公出國（境）經(jīng)費”。自2011開始“三公經(jīng)費”公開問題得到了來自理論和實踐兩個層面的廣泛關(guān)注，從當(dāng)前實踐來看，“三公經(jīng)費”預(yù)算數(shù)和執(zhí)行預(yù)算數(shù)逐年下降，“三公經(jīng)費”公開取得了一定的成效。但結(jié)合4年以來的實踐來看，“三公經(jīng)費”公開已經(jīng)形成了行政倫理困境。

1“三公經(jīng)費”公開中行政倫理困境的表現(xiàn)

行政倫理是“對行政活動的道德審查，它依據(jù)某一倫理學(xué)范式（如義務(wù)論、功利論、權(quán)利論或美德論）對行政過程以及行政組織內(nèi)存在的具有重大社會性影響的活動或決策做出道德辨思”。當(dāng)前行政倫理的困境具體表現(xiàn)為公開內(nèi)容的欺騙性和公開態(tài)度的消極性。

1.1公開內(nèi)容具有迷惑性

公開內(nèi)容具有迷惑性首先表現(xiàn)在公開數(shù)據(jù)不細致。當(dāng)前公開的數(shù)據(jù)中沒有詳細列出具體支出項目，如公務(wù)用車購置費，尚未出現(xiàn)購置數(shù)量、購置規(guī)格等更為詳實的數(shù)據(jù)；地方政府公開的數(shù)據(jù)更是信息不全，如2015年江西省本級“三公經(jīng)費”只有2015年預(yù)算數(shù)，2014年預(yù)算數(shù)和預(yù)算執(zhí)行數(shù)缺失，且沒有附加針對“三公經(jīng)費”支出的詳細說明。其次表現(xiàn)在公開數(shù)據(jù)不合理。當(dāng)前公開數(shù)據(jù)包括前一年預(yù)算數(shù)、預(yù)算執(zhí)行數(shù)和本年度的預(yù)算數(shù)，但往往出現(xiàn)前一年預(yù)算數(shù)及其預(yù)算執(zhí)行數(shù)不匹配的情況，如中國科學(xué)院2014年“三公經(jīng)費”預(yù)算數(shù)為21 724.81萬元，預(yù)算執(zhí)行數(shù)為15 905.91萬元，預(yù)算數(shù)和預(yù)算執(zhí)行數(shù)相差5 818.9萬元，有“小國務(wù)院”之稱的發(fā)改委2014年預(yù)算數(shù)為3 766.74萬元，哪一級發(fā)改委，國家發(fā)改委還是北京市發(fā)改委還是甚至不到中國科學(xué)院的零頭，此數(shù)據(jù)存在明顯的不合理性。最后表現(xiàn)在數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑存在差異。當(dāng)前公開的“三公經(jīng)費”僅出現(xiàn)財政撥款的部分，忽視了可能存在的預(yù)算外收入或“小金庫”的存在，而且部分部委存在部屬事業(yè)單位和垂直管理單位，如財政部，“三公經(jīng)費”預(yù)算同時將22個部屬事業(yè)單位、35個財政部駐地方財政監(jiān)察專員辦也納入其中，使數(shù)據(jù)具有更大的隱藏空間。

1.2公開態(tài)度具有消極性

公開態(tài)度具有消極性首先是公開時間差異大。國務(wù)院推動“三公經(jīng)費”公開的力度很大，但現(xiàn)實情況卻是，部分中央部委延遲公開，如外交部2014年4月才首次公開“三公經(jīng)費”。其次是公開渠道隱蔽性高。在行政單位官網(wǎng)上無法便捷地查找“三公經(jīng)費”公開的具體信息，而且絕大多數(shù)部分將“三公經(jīng)費”支出列在部門預(yù)算當(dāng)中，沒有詳細地將其單列。如國家發(fā)改委將“三公經(jīng)費”信息置于“政府信息公開目錄”中“其他”類別當(dāng)中，且列入國家發(fā)展改革委部門預(yù)算中，沒有單列。最后是政府對公眾的質(zhì)疑態(tài)度回復(fù)較為緩慢?！叭?jīng)費”公開的初衷就是接受公眾的監(jiān)督以控制“三公經(jīng)費”的使用，但針對公眾對已公開的“三公經(jīng)費”相關(guān)數(shù)據(jù)的質(zhì)疑，絕大多數(shù)部門或地方政府“集體失聲”，不予以回應(yīng)或回復(fù)緩慢。

2“三公經(jīng)費”公開中行政倫理困境的形成

2.1政府官員個人倫理自主性低

個人倫理自主性指的是“當(dāng)行政人員在處理具體倫理困境中或大或小地界定自己責(zé)任的界限和內(nèi)容時，他們使自己具有了‘倫理身份，這種倫理身份認同形成了他們的道德品性”[3]?！叭?jīng)費”公開中，政府官員個人倫理自主性低主要表現(xiàn)在兩種矛盾所產(chǎn)生的道德風(fēng)險：第一，權(quán)力的公共性與個人的功利性之間的矛盾。政府官員行駛公共權(quán)力的根本目標在于謀求公共利益的最大化，但同時作為“經(jīng)濟人”的個人又要追求私人利益或部門利益，一旦出現(xiàn)公共利益和私人利益沖突，政府官員便會在兩者的動態(tài)博弈中做出選擇，個人倫理自主性低的官員會做出與公共利益背道而馳的舉動，催生錯誤的權(quán)力觀、利益觀，更進一步將會使個人私欲膨脹，造成“三公經(jīng)費”公開的不透明。第二，“官本位”特權(quán)思想和“公仆”意識之間的矛盾。自古以來，中國政府官員具有濃重的“官本位”思想，。多數(shù)政府官員至今尚未樹立正確的權(quán)力觀，尚未明白“權(quán)力得自于民眾”的實質(zhì)，缺乏“公仆”意識，致使政府官員不愿，甚至不屑于向公眾詳細解釋“三公經(jīng)費”具體支出項目。

2.2配套落實的行政組織倫理缺失

現(xiàn)階段，配套“三公經(jīng)費”公開這項政策落實的行政組織倫理缺失，除了固有的行政體制缺陷，集中表現(xiàn)為監(jiān)督機制不完善，追責(zé)機制不到位。針對“三公經(jīng)費”公開，尚未形成完善的監(jiān)督體系，從部門內(nèi)部監(jiān)督來看，由于涉及到的是部門切身利益，監(jiān)督執(zhí)行不嚴，在監(jiān)督中難免出現(xiàn)“大錯化小，小錯化了”的情況；就部門外部監(jiān)督來看，包括立法監(jiān)督、紀委監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督、預(yù)算監(jiān)督和公眾監(jiān)督等，都尚未發(fā)揮作用，或所有監(jiān)督主體各行其是，無法形成有效的監(jiān)督合力。至于追責(zé)機制不到位主要體現(xiàn)在：第一，目前缺乏專門針對性的責(zé)任追究制度，對“三公經(jīng)費”公開中出現(xiàn)問題的專項責(zé)任追究罕見；第二，截至目前的實踐來看，“三公經(jīng)費”公開以軟約束為主，當(dāng)前存在部分非法律性規(guī)定，用來督促、約束各部門公開“三公經(jīng)費”，同時規(guī)定了如果出現(xiàn)超標使用“三公經(jīng)費”將受到處罰，但并沒有明確判斷超標使用的標準、處罰的方式以及處罰的程度等具體問題，對“三公經(jīng)費”公開缺乏硬性約束力。

2.3社會公眾主動作為意識差

“三公經(jīng)費”公開不徹底、不清晰，既源于官員的倫理自主性低、行政組織倫理缺失，也跟社會公眾的主動作為意識差有關(guān)。社會公眾缺乏主動監(jiān)督意識。在政府部門公開“三公經(jīng)費”以后，除了研究該領(lǐng)域的專家學(xué)者以及部分關(guān)注時事的公眾外，大多數(shù)公眾都未曾關(guān)注過“三公經(jīng)費”公開的具體過程、數(shù)據(jù)以及公開背后的深層次涵義；部分公眾即使關(guān)注到了相關(guān)問題，也會由于政府的不作為或假作為而放棄提意見的想法；同樣也存在部分公眾由于懼怕權(quán)力，畏懼可能出現(xiàn)的打擊報復(fù)，即使有意見或質(zhì)疑也不敢提出。除了監(jiān)督意識的缺乏之外，社會公眾還缺乏相應(yīng)的監(jiān)督能力，這種情況體現(xiàn)在兩個方面：第一，由于缺乏相關(guān)的專業(yè)知識，不能透過簡單的數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)對比看到問題的本質(zhì)，單純地認為數(shù)據(jù)過于籠統(tǒng)或無法反應(yīng)“三公經(jīng)費”的使用效率；第二，少量媒體為吸引大眾眼球，不斷“煽風(fēng)點火”，在探究不詳實的情況下不負責(zé)任地亂報道，詆毀政府或官員在公眾眼中的形象，一定程度上對政府公信力造成了沖擊。

3“三公經(jīng)費”公開中行政倫理困境的脫困

3.1政府官員層面：轉(zhuǎn)變行政倫理取向

從建國初期到現(xiàn)在，“重奉獻、講公正、抓廉潔”的為官文化正逐步消失，取而代之的是一種浮躁的社會文化，因此需要轉(zhuǎn)變政府官員行政倫理取向，對政府官員加強行政倫理教育，引導(dǎo)其以謀取公共利益為基本價值追求，積極維護公共利益的大局，摒棄追求私人利益或部門利益的局限性；以“公仆”意識為根本價值取向，“忠誠于人民、效力于人民，是一種對黨對人民的事業(yè)極端負責(zé)的責(zé)任意識”[4]。具體到“三公經(jīng)費”公開中，為實現(xiàn)公共利益，強化“公仆”意識，政府官員將會極力促成公開內(nèi)容的細致化、規(guī)范化，詳細、及時地公開全部信息，積極回應(yīng)公眾的質(zhì)疑，構(gòu)建高效、透明政府。

3.2體制機制層面：加強政策落實保障

“三公經(jīng)費”公開行政倫理困境的脫離，有賴于配套政策落實的體制機制的建立和完善，首先要構(gòu)建和完善監(jiān)督機制。第一，要完善監(jiān)督程序，實現(xiàn)對“三公經(jīng)費”公開的監(jiān)督由事后處理轉(zhuǎn)向事前防治、由人為監(jiān)督轉(zhuǎn)向制度約束、由被動治理轉(zhuǎn)向主動作為的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變；第二，合理設(shè)置監(jiān)督機構(gòu)，在合理配備監(jiān)督人員的前提下，考慮在紀委監(jiān)察、財務(wù)審計等部門成立專門的處室來負責(zé)監(jiān)督“三公經(jīng)費”公開；第三，實現(xiàn)追責(zé)機制和監(jiān)督機制的密切結(jié)合，做到“有監(jiān)督就有責(zé)任追究”，形成有效的“三公經(jīng)費”公開賞罰機制。其次要形成和落實法律規(guī)范。從行政倫理的角度出發(fā)，將“三公經(jīng)費”公開所涉及到的行政倫理規(guī)范，尤其是那些已實踐多年且被證明行之有效的“潛規(guī)則”，上升到法律高度，從法律層面保障“三公經(jīng)費”公開的落實；在形成法律規(guī)范之后，還要加強法律監(jiān)督的執(zhí)行力，做到“有法必依、執(zhí)法必嚴”，尤其注重發(fā)揮群眾舉報和政府信息公開的雙重作用。

3.3社會公眾層面：樹立主動作為意識

要推動社會公眾樹立主動作為意識，必須引導(dǎo)社會公眾正確履行監(jiān)督職責(zé)，不斷培養(yǎng)自身參政能力，在政府保障公民知情權(quán)的前提下正確而有效地履行公民的監(jiān)督義務(wù)，尤其注重建立完善的公眾舉報制度；同時要做好梳理引導(dǎo)媒體輿論監(jiān)督力量的工作，引導(dǎo)社會媒體“正確發(fā)聲”“有效發(fā)聲”。切實增強社會公眾的監(jiān)督能力，有針對性地向社會公眾普及“三公經(jīng)費”相關(guān)知識，開展針對各級人大代表的培訓(xùn)，從廣泛性層面上保證監(jiān)督能力的增強；同時充分借助專家學(xué)者或思想智庫的力量，積極開展理論研究，并且從實踐研究中提取可推廣的經(jīng)驗，為政府提供決策參考和支持。

（作者單位：江西財經(jīng)大學(xué)）

參考文獻

[1]田冠軍.“三公”經(jīng)費的控制與審計探討[J].審計研究， 2013（4）：74.

[2]李萍.論當(dāng)代中國行政倫理的出發(fā)點[J].廣東社會科學(xué)，2007（4）：97.

[3][美]特里·I·庫拍著.張秀琴，譯.行政倫理學(xué)：實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2001：7.[4]徐根義.公仆意識與黨的先進性[J].求實，2007（10）：21.