“三公經(jīng)費(fèi)”公開中的行政倫理困境與脫困

蔡敏

摘要：當(dāng)前，“三公經(jīng)費(fèi)”公開已經(jīng)成為控制政府“三公經(jīng)費(fèi)”支出的有效手段之一。但由于部分政府官員個(gè)人倫理自主性低、配套落實(shí)的行政組織倫理缺失和社會(huì)公眾主動(dòng)作為意識(shí)差，使“三公經(jīng)費(fèi)”公開內(nèi)容具有欺騙性，各部門或官員公開“三公經(jīng)費(fèi)”的態(tài)度消極，從而形成行政倫理困境，這要求政府官員、體制機(jī)制、社會(huì)公眾等三個(gè)層面發(fā)生實(shí)質(zhì)性變革，推進(jìn)“三公經(jīng)費(fèi)”公開脫離行政倫理困境。

關(guān)鍵詞：三公經(jīng)費(fèi)曰行政倫理曰政府官員曰社會(huì)公眾

文章編號(hào)：1004-7026（2015）04-0127-02中國圖書分類號(hào)：F810.6文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

“‘三公經(jīng)費(fèi)是指用財(cái)政撥款安排的公務(wù)招待費(fèi)、公務(wù)用車購置及運(yùn)行費(fèi)、因公出國（境）經(jīng)費(fèi)”。自2011開始“三公經(jīng)費(fèi)”公開問題得到了來自理論和實(shí)踐兩個(gè)層面的廣泛關(guān)注，從當(dāng)前實(shí)踐來看，“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算數(shù)和執(zhí)行預(yù)算數(shù)逐年下降，“三公經(jīng)費(fèi)”公開取得了一定的成效。但結(jié)合4年以來的實(shí)踐來看，“三公經(jīng)費(fèi)”公開已經(jīng)形成了行政倫理困境。

1“三公經(jīng)費(fèi)”公開中行政倫理困境的表現(xiàn)

行政倫理是“對(duì)行政活動(dòng)的道德審查，它依據(jù)某一倫理學(xué)范式（如義務(wù)論、功利論、權(quán)利論或美德論）對(duì)行政過程以及行政組織內(nèi)存在的具有重大社會(huì)性影響的活動(dòng)或決策做出道德辨思”。當(dāng)前行政倫理的困境具體表現(xiàn)為公開內(nèi)容的欺騙性和公開態(tài)度的消極性。

1.1公開內(nèi)容具有迷惑性

公開內(nèi)容具有迷惑性首先表現(xiàn)在公開數(shù)據(jù)不細(xì)致。當(dāng)前公開的數(shù)據(jù)中沒有詳細(xì)列出具體支出項(xiàng)目，如公務(wù)用車購置費(fèi)，尚未出現(xiàn)購置數(shù)量、購置規(guī)格等更為詳實(shí)的數(shù)據(jù)；地方政府公開的數(shù)據(jù)更是信息不全，如2015年江西省本級(jí)“三公經(jīng)費(fèi)”只有2015年預(yù)算數(shù)，2014年預(yù)算數(shù)和預(yù)算執(zhí)行數(shù)缺失，且沒有附加針對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”支出的詳細(xì)說明。其次表現(xiàn)在公開數(shù)據(jù)不合理。當(dāng)前公開數(shù)據(jù)包括前一年預(yù)算數(shù)、預(yù)算執(zhí)行數(shù)和本年度的預(yù)算數(shù)，但往往出現(xiàn)前一年預(yù)算數(shù)及其預(yù)算執(zhí)行數(shù)不匹配的情況，如中國科學(xué)院2014年“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算數(shù)為21 724.81萬元，預(yù)算執(zhí)行數(shù)為15 905.91萬元，預(yù)算數(shù)和預(yù)算執(zhí)行數(shù)相差5 818.9萬元，有“小國務(wù)院”之稱的發(fā)改委2014年預(yù)算數(shù)為3 766.74萬元，哪一級(jí)發(fā)改委，國家發(fā)改委還是北京市發(fā)改委還是甚至不到中國科學(xué)院的零頭，此數(shù)據(jù)存在明顯的不合理性。最后表現(xiàn)在數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑存在差異。當(dāng)前公開的“三公經(jīng)費(fèi)”僅出現(xiàn)財(cái)政撥款的部分，忽視了可能存在的預(yù)算外收入或“小金庫”的存在，而且部分部委存在部屬事業(yè)單位和垂直管理單位，如財(cái)政部，“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算同時(shí)將22個(gè)部屬事業(yè)單位、35個(gè)財(cái)政部駐地方財(cái)政監(jiān)察專員辦也納入其中，使數(shù)據(jù)具有更大的隱藏空間。

1.2公開態(tài)度具有消極性

公開態(tài)度具有消極性首先是公開時(shí)間差異大。國務(wù)院推動(dòng)“三公經(jīng)費(fèi)”公開的力度很大，但現(xiàn)實(shí)情況卻是，部分中央部委延遲公開，如外交部2014年4月才首次公開“三公經(jīng)費(fèi)”。其次是公開渠道隱蔽性高。在行政單位官網(wǎng)上無法便捷地查找“三公經(jīng)費(fèi)”公開的具體信息，而且絕大多數(shù)部分將“三公經(jīng)費(fèi)”支出列在部門預(yù)算當(dāng)中，沒有詳細(xì)地將其單列。如國家發(fā)改委將“三公經(jīng)費(fèi)”信息置于“政府信息公開目錄”中“其他”類別當(dāng)中，且列入國家發(fā)展改革委部門預(yù)算中，沒有單列。最后是政府對(duì)公眾的質(zhì)疑態(tài)度回復(fù)較為緩慢。“三公經(jīng)費(fèi)”公開的初衷就是接受公眾的監(jiān)督以控制“三公經(jīng)費(fèi)”的使用，但針對(duì)公眾對(duì)已公開的“三公經(jīng)費(fèi)”相關(guān)數(shù)據(jù)的質(zhì)疑，絕大多數(shù)部門或地方政府“集體失聲”，不予以回應(yīng)或回復(fù)緩慢。

2“三公經(jīng)費(fèi)”公開中行政倫理困境的形成

2.1政府官員個(gè)人倫理自主性低

個(gè)人倫理自主性指的是“當(dāng)行政人員在處理具體倫理困境中或大或小地界定自己責(zé)任的界限和內(nèi)容時(shí)，他們使自己具有了‘倫理身份，這種倫理身份認(rèn)同形成了他們的道德品性”[3]。“三公經(jīng)費(fèi)”公開中，政府官員個(gè)人倫理自主性低主要表現(xiàn)在兩種矛盾所產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)：第一，權(quán)力的公共性與個(gè)人的功利性之間的矛盾。政府官員行駛公共權(quán)力的根本目標(biāo)在于謀求公共利益的最大化，但同時(shí)作為“經(jīng)濟(jì)人”的個(gè)人又要追求私人利益或部門利益，一旦出現(xiàn)公共利益和私人利益沖突，政府官員便會(huì)在兩者的動(dòng)態(tài)博弈中做出選擇，個(gè)人倫理自主性低的官員會(huì)做出與公共利益背道而馳的舉動(dòng)，催生錯(cuò)誤的權(quán)力觀、利益觀，更進(jìn)一步將會(huì)使個(gè)人私欲膨脹，造成“三公經(jīng)費(fèi)”公開的不透明。第二，“官本位”特權(quán)思想和“公仆”意識(shí)之間的矛盾。自古以來，中國政府官員具有濃重的“官本位”思想，。多數(shù)政府官員至今尚未樹立正確的權(quán)力觀，尚未明白“權(quán)力得自于民眾”的實(shí)質(zhì)，缺乏“公仆”意識(shí)，致使政府官員不愿，甚至不屑于向公眾詳細(xì)解釋“三公經(jīng)費(fèi)”具體支出項(xiàng)目。

2.2配套落實(shí)的行政組織倫理缺失

現(xiàn)階段，配套“三公經(jīng)費(fèi)”公開這項(xiàng)政策落實(shí)的行政組織倫理缺失，除了固有的行政體制缺陷，集中表現(xiàn)為監(jiān)督機(jī)制不完善，追責(zé)機(jī)制不到位。針對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”公開，尚未形成完善的監(jiān)督體系，從部門內(nèi)部監(jiān)督來看，由于涉及到的是部門切身利益，監(jiān)督執(zhí)行不嚴(yán)，在監(jiān)督中難免出現(xiàn)“大錯(cuò)化小，小錯(cuò)化了”的情況；就部門外部監(jiān)督來看，包括立法監(jiān)督、紀(jì)委監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、預(yù)算監(jiān)督和公眾監(jiān)督等，都尚未發(fā)揮作用，或所有監(jiān)督主體各行其是，無法形成有效的監(jiān)督合力。至于追責(zé)機(jī)制不到位主要體現(xiàn)在：第一，目前缺乏專門針對(duì)性的責(zé)任追究制度，對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”公開中出現(xiàn)問題的專項(xiàng)責(zé)任追究罕見；第二，截至目前的實(shí)踐來看，“三公經(jīng)費(fèi)”公開以軟約束為主，當(dāng)前存在部分非法律性規(guī)定，用來督促、約束各部門公開“三公經(jīng)費(fèi)”，同時(shí)規(guī)定了如果出現(xiàn)超標(biāo)使用“三公經(jīng)費(fèi)”將受到處罰，但并沒有明確判斷超標(biāo)使用的標(biāo)準(zhǔn)、處罰的方式以及處罰的程度等具體問題，對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”公開缺乏硬性約束力。

2.3社會(huì)公眾主動(dòng)作為意識(shí)差

“三公經(jīng)費(fèi)”公開不徹底、不清晰，既源于官員的倫理自主性低、行政組織倫理缺失，也跟社會(huì)公眾的主動(dòng)作為意識(shí)差有關(guān)。社會(huì)公眾缺乏主動(dòng)監(jiān)督意識(shí)。在政府部門公開“三公經(jīng)費(fèi)”以后，除了研究該領(lǐng)域的專家學(xué)者以及部分關(guān)注時(shí)事的公眾外，大多數(shù)公眾都未曾關(guān)注過“三公經(jīng)費(fèi)”公開的具體過程、數(shù)據(jù)以及公開背后的深層次涵義；部分公眾即使關(guān)注到了相關(guān)問題，也會(huì)由于政府的不作為或假作為而放棄提意見的想法；同樣也存在部分公眾由于懼怕權(quán)力，畏懼可能出現(xiàn)的打擊報(bào)復(fù)，即使有意見或質(zhì)疑也不敢提出。除了監(jiān)督意識(shí)的缺乏之外，社會(huì)公眾還缺乏相應(yīng)的監(jiān)督能力，這種情況體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，由于缺乏相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，不能透過簡單的數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)對(duì)比看到問題的本質(zhì)，單純地認(rèn)為數(shù)據(jù)過于籠統(tǒng)或無法反應(yīng)“三公經(jīng)費(fèi)”的使用效率；第二，少量媒體為吸引大眾眼球，不斷“煽風(fēng)點(diǎn)火”，在探究不詳實(shí)的情況下不負(fù)責(zé)任地亂報(bào)道，詆毀政府或官員在公眾眼中的形象，一定程度上對(duì)政府公信力造成了沖擊。

3“三公經(jīng)費(fèi)”公開中行政倫理困境的脫困

3.1政府官員層面：轉(zhuǎn)變行政倫理取向

從建國初期到現(xiàn)在，“重奉獻(xiàn)、講公正、抓廉潔”的為官文化正逐步消失，取而代之的是一種浮躁的社會(huì)文化，因此需要轉(zhuǎn)變政府官員行政倫理取向，對(duì)政府官員加強(qiáng)行政倫理教育，引導(dǎo)其以謀取公共利益為基本價(jià)值追求，積極維護(hù)公共利益的大局，摒棄追求私人利益或部門利益的局限性；以“公仆”意識(shí)為根本價(jià)值取向，“忠誠于人民、效力于人民，是一種對(duì)黨對(duì)人民的事業(yè)極端負(fù)責(zé)的責(zé)任意識(shí)”[4]。具體到“三公經(jīng)費(fèi)”公開中，為實(shí)現(xiàn)公共利益，強(qiáng)化“公仆”意識(shí)，政府官員將會(huì)極力促成公開內(nèi)容的細(xì)致化、規(guī)范化，詳細(xì)、及時(shí)地公開全部信息，積極回應(yīng)公眾的質(zhì)疑，構(gòu)建高效、透明政府。

3.2體制機(jī)制層面：加強(qiáng)政策落實(shí)保障

“三公經(jīng)費(fèi)”公開行政倫理困境的脫離，有賴于配套政策落實(shí)的體制機(jī)制的建立和完善，首先要構(gòu)建和完善監(jiān)督機(jī)制。第一，要完善監(jiān)督程序，實(shí)現(xiàn)對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”公開的監(jiān)督由事后處理轉(zhuǎn)向事前防治、由人為監(jiān)督轉(zhuǎn)向制度約束、由被動(dòng)治理轉(zhuǎn)向主動(dòng)作為的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變；第二，合理設(shè)置監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在合理配備監(jiān)督人員的前提下，考慮在紀(jì)委監(jiān)察、財(cái)務(wù)審計(jì)等部門成立專門的處室來負(fù)責(zé)監(jiān)督“三公經(jīng)費(fèi)”公開；第三，實(shí)現(xiàn)追責(zé)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的密切結(jié)合，做到“有監(jiān)督就有責(zé)任追究”，形成有效的“三公經(jīng)費(fèi)”公開賞罰機(jī)制。其次要形成和落實(shí)法律規(guī)范。從行政倫理的角度出發(fā)，將“三公經(jīng)費(fèi)”公開所涉及到的行政倫理規(guī)范，尤其是那些已實(shí)踐多年且被證明行之有效的“潛規(guī)則”，上升到法律高度，從法律層面保障“三公經(jīng)費(fèi)”公開的落實(shí)；在形成法律規(guī)范之后，還要加強(qiáng)法律監(jiān)督的執(zhí)行力，做到“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”，尤其注重發(fā)揮群眾舉報(bào)和政府信息公開的雙重作用。

3.3社會(huì)公眾層面：樹立主動(dòng)作為意識(shí)

要推動(dòng)社會(huì)公眾樹立主動(dòng)作為意識(shí)，必須引導(dǎo)社會(huì)公眾正確履行監(jiān)督職責(zé)，不斷培養(yǎng)自身參政能力，在政府保障公民知情權(quán)的前提下正確而有效地履行公民的監(jiān)督義務(wù)，尤其注重建立完善的公眾舉報(bào)制度；同時(shí)要做好梳理引導(dǎo)媒體輿論監(jiān)督力量的工作，引導(dǎo)社會(huì)媒體“正確發(fā)聲”“有效發(fā)聲”。切實(shí)增強(qiáng)社會(huì)公眾的監(jiān)督能力，有針對(duì)性地向社會(huì)公眾普及“三公經(jīng)費(fèi)”相關(guān)知識(shí)，開展針對(duì)各級(jí)人大代表的培訓(xùn)，從廣泛性層面上保證監(jiān)督能力的增強(qiáng)；同時(shí)充分借助專家學(xué)者或思想智庫的力量，積極開展理論研究，并且從實(shí)踐研究中提取可推廣的經(jīng)驗(yàn)，為政府提供決策參考和支持。

（作者單位：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)）

參考文獻(xiàn)

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