“三公經費”公開中的行政倫理困境與脫困

蔡敏

摘要：當前，“三公經費”公開已經成為控制政府“三公經費”支出的有效手段之一。但由于部分政府官員個人倫理自主性低、配套落實的行政組織倫理缺失和社會公眾主動作為意識差，使“三公經費”公開內容具有欺騙性，各部門或官員公開“三公經費”的態度消極，從而形成行政倫理困境，這要求政府官員、體制機制、社會公眾等三個層面發生實質性變革，推進“三公經費”公開脫離行政倫理困境。

關鍵詞：三公經費曰行政倫理曰政府官員曰社會公眾

文章編號：1004-7026（2015）04-0127-02中國圖書分類號：F810.6文獻標志碼：A

“‘三公經費是指用財政撥款安排的公務招待費、公務用車購置及運行費、因公出國（境）經費”。自2011開始“三公經費”公開問題得到了來自理論和實踐兩個層面的廣泛關注，從當前實踐來看，“三公經費”預算數和執行預算數逐年下降，“三公經費”公開取得了一定的成效。但結合4年以來的實踐來看，“三公經費”公開已經形成了行政倫理困境。

1“三公經費”公開中行政倫理困境的表現

行政倫理是“對行政活動的道德審查，它依據某一倫理學范式（如義務論、功利論、權利論或美德論）對行政過程以及行政組織內存在的具有重大社會性影響的活動或決策做出道德辨思”。當前行政倫理的困境具體表現為公開內容的欺騙性和公開態度的消極性。

1.1公開內容具有迷惑性

公開內容具有迷惑性首先表現在公開數據不細致。當前公開的數據中沒有詳細列出具體支出項目，如公務用車購置費，尚未出現購置數量、購置規格等更為詳實的數據；地方政府公開的數據更是信息不全，如2015年江西省本級“三公經費”只有2015年預算數，2014年預算數和預算執行數缺失，且沒有附加針對“三公經費”支出的詳細說明。其次表現在公開數據不合理。當前公開數據包括前一年預算數、預算執行數和本年度的預算數，但往往出現前一年預算數及其預算執行數不匹配的情況，如中國科學院2014年“三公經費”預算數為21 724.81萬元，預算執行數為15 905.91萬元，預算數和預算執行數相差5 818.9萬元，有“小國務院”之稱的發改委2014年預算數為3 766.74萬元，哪一級發改委，國家發改委還是北京市發改委還是甚至不到中國科學院的零頭，此數據存在明顯的不合理性。最后表現在數據統計口徑存在差異。當前公開的“三公經費”僅出現財政撥款的部分，忽視了可能存在的預算外收入或“小金庫”的存在，而且部分部委存在部屬事業單位和垂直管理單位，如財政部，“三公經費”預算同時將22個部屬事業單位、35個財政部駐地方財政監察專員辦也納入其中，使數據具有更大的隱藏空間。

1.2公開態度具有消極性

公開態度具有消極性首先是公開時間差異大。國務院推動“三公經費”公開的力度很大，但現實情況卻是，部分中央部委延遲公開，如外交部2014年4月才首次公開“三公經費”。其次是公開渠道隱蔽性高。在行政單位官網上無法便捷地查找“三公經費”公開的具體信息，而且絕大多數部分將“三公經費”支出列在部門預算當中，沒有詳細地將其單列。如國家發改委將“三公經費”信息置于“政府信息公開目錄”中“其他”類別當中，且列入國家發展改革委部門預算中，沒有單列。最后是政府對公眾的質疑態度回復較為緩慢。“三公經費”公開的初衷就是接受公眾的監督以控制“三公經費”的使用，但針對公眾對已公開的“三公經費”相關數據的質疑，絕大多數部門或地方政府“集體失聲”，不予以回應或回復緩慢。

2“三公經費”公開中行政倫理困境的形成

2.1政府官員個人倫理自主性低

個人倫理自主性指的是“當行政人員在處理具體倫理困境中或大或小地界定自己責任的界限和內容時，他們使自己具有了‘倫理身份，這種倫理身份認同形成了他們的道德品性”[3]。“三公經費”公開中，政府官員個人倫理自主性低主要表現在兩種矛盾所產生的道德風險：第一，權力的公共性與個人的功利性之間的矛盾。政府官員行駛公共權力的根本目標在于謀求公共利益的最大化，但同時作為“經濟人”的個人又要追求私人利益或部門利益，一旦出現公共利益和私人利益沖突，政府官員便會在兩者的動態博弈中做出選擇，個人倫理自主性低的官員會做出與公共利益背道而馳的舉動，催生錯誤的權力觀、利益觀，更進一步將會使個人私欲膨脹，造成“三公經費”公開的不透明。第二，“官本位”特權思想和“公仆”意識之間的矛盾。自古以來，中國政府官員具有濃重的“官本位”思想，。多數政府官員至今尚未樹立正確的權力觀，尚未明白“權力得自于民眾”的實質，缺乏“公仆”意識，致使政府官員不愿，甚至不屑于向公眾詳細解釋“三公經費”具體支出項目。

2.2配套落實的行政組織倫理缺失

現階段，配套“三公經費”公開這項政策落實的行政組織倫理缺失，除了固有的行政體制缺陷，集中表現為監督機制不完善，追責機制不到位。針對“三公經費”公開，尚未形成完善的監督體系，從部門內部監督來看，由于涉及到的是部門切身利益，監督執行不嚴，在監督中難免出現“大錯化小，小錯化了”的情況；就部門外部監督來看，包括立法監督、紀委監察監督、審計監督、預算監督和公眾監督等，都尚未發揮作用，或所有監督主體各行其是，無法形成有效的監督合力。至于追責機制不到位主要體現在：第一，目前缺乏專門針對性的責任追究制度，對“三公經費”公開中出現問題的專項責任追究罕見；第二，截至目前的實踐來看，“三公經費”公開以軟約束為主，當前存在部分非法律性規定，用來督促、約束各部門公開“三公經費”，同時規定了如果出現超標使用“三公經費”將受到處罰，但并沒有明確判斷超標使用的標準、處罰的方式以及處罰的程度等具體問題，對“三公經費”公開缺乏硬性約束力。

2.3社會公眾主動作為意識差

“三公經費”公開不徹底、不清晰，既源于官員的倫理自主性低、行政組織倫理缺失，也跟社會公眾的主動作為意識差有關。社會公眾缺乏主動監督意識。在政府部門公開“三公經費”以后，除了研究該領域的專家學者以及部分關注時事的公眾外，大多數公眾都未曾關注過“三公經費”公開的具體過程、數據以及公開背后的深層次涵義；部分公眾即使關注到了相關問題，也會由于政府的不作為或假作為而放棄提意見的想法；同樣也存在部分公眾由于懼怕權力，畏懼可能出現的打擊報復，即使有意見或質疑也不敢提出。除了監督意識的缺乏之外，社會公眾還缺乏相應的監督能力，這種情況體現在兩個方面：第一，由于缺乏相關的專業知識，不能透過簡單的數據或數據對比看到問題的本質，單純地認為數據過于籠統或無法反應“三公經費”的使用效率；第二，少量媒體為吸引大眾眼球，不斷“煽風點火”，在探究不詳實的情況下不負責任地亂報道，詆毀政府或官員在公眾眼中的形象，一定程度上對政府公信力造成了沖擊。

3“三公經費”公開中行政倫理困境的脫困

3.1政府官員層面：轉變行政倫理取向

從建國初期到現在，“重奉獻、講公正、抓廉潔”的為官文化正逐步消失，取而代之的是一種浮躁的社會文化，因此需要轉變政府官員行政倫理取向，對政府官員加強行政倫理教育，引導其以謀取公共利益為基本價值追求，積極維護公共利益的大局，摒棄追求私人利益或部門利益的局限性；以“公仆”意識為根本價值取向，“忠誠于人民、效力于人民，是一種對黨對人民的事業極端負責的責任意識”[4]。具體到“三公經費”公開中，為實現公共利益，強化“公仆”意識，政府官員將會極力促成公開內容的細致化、規范化，詳細、及時地公開全部信息，積極回應公眾的質疑，構建高效、透明政府。

3.2體制機制層面：加強政策落實保障

“三公經費”公開行政倫理困境的脫離，有賴于配套政策落實的體制機制的建立和完善，首先要構建和完善監督機制。第一，要完善監督程序，實現對“三公經費”公開的監督由事后處理轉向事前防治、由人為監督轉向制度約束、由被動治理轉向主動作為的實質性轉變；第二，合理設置監督機構，在合理配備監督人員的前提下，考慮在紀委監察、財務審計等部門成立專門的處室來負責監督“三公經費”公開；第三，實現追責機制和監督機制的密切結合，做到“有監督就有責任追究”，形成有效的“三公經費”公開賞罰機制。其次要形成和落實法律規范。從行政倫理的角度出發，將“三公經費”公開所涉及到的行政倫理規范，尤其是那些已實踐多年且被證明行之有效的“潛規則”，上升到法律高度，從法律層面保障“三公經費”公開的落實；在形成法律規范之后，還要加強法律監督的執行力，做到“有法必依、執法必嚴”，尤其注重發揮群眾舉報和政府信息公開的雙重作用。

3.3社會公眾層面：樹立主動作為意識

要推動社會公眾樹立主動作為意識，必須引導社會公眾正確履行監督職責，不斷培養自身參政能力，在政府保障公民知情權的前提下正確而有效地履行公民的監督義務，尤其注重建立完善的公眾舉報制度；同時要做好梳理引導媒體輿論監督力量的工作，引導社會媒體“正確發聲”“有效發聲”。切實增強社會公眾的監督能力，有針對性地向社會公眾普及“三公經費”相關知識，開展針對各級人大代表的培訓，從廣泛性層面上保證監督能力的增強；同時充分借助專家學者或思想智庫的力量，積極開展理論研究，并且從實踐研究中提取可推廣的經驗，為政府提供決策參考和支持。

（作者單位：江西財經大學）

參考文獻

[1]田冠軍.“三公”經費的控制與審計探討[J].審計研究， 2013（4）：74.

[2]李萍.論當代中國行政倫理的出發點[J].廣東社會科學，2007（4）：97.

[3][美]特里·I·庫拍著.張秀琴，譯.行政倫理學：實現行政責任的途徑[M].北京：中國人民大學出版社，2001：7.[4]徐根義.公仆意識與黨的先進性[J].求實，2007（10）：21.