省際公共科技服務(wù)平臺中央財政支持方式研究

岳素芳，肖廣嶺，劉 燁，赫運濤，盧 凡

(1.清華大學(xué)科技與社會研究中心，北京 100084；2.國家科技基礎(chǔ)條件平臺中心，北京 100862)

省際公共科技服務(wù)平臺中央財政支持方式研究

岳素芳1，肖廣嶺1，劉 燁1，赫運濤2，盧 凡2

(1.清華大學(xué)科技與社會研究中心，北京 100084；2.國家科技基礎(chǔ)條件平臺中心，北京 100862)

省際公共科技服務(wù)平臺作為區(qū)域創(chuàng)新體系的重要組成部分，其財政支持方式需要探索。本文從科技公共服務(wù)的視角，借鑒國家級科技企業(yè)孵化器、國家科技基礎(chǔ)條件平臺、地方科技平臺和歐盟技術(shù)平臺經(jīng)驗，認(rèn)為中央財政是支持省際平臺運行發(fā)展的主導(dǎo)力量，而項目支持、運行經(jīng)費后補貼以及 “創(chuàng)新券”的財政支持方式對其具有可行性。

科技平臺；省際平臺；孵化器；財政支持

區(qū)域公共科技服務(wù)平臺是繼國家基礎(chǔ)條件平臺之后的又一重要舉措，旨在進(jìn)一步貫徹國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建和完善區(qū)域公共科技服務(wù)體系，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供創(chuàng)新載體，進(jìn)而提高區(qū)域競爭力。就目前來說，省際平臺建設(shè)仍處于鼓勵地方平臺實現(xiàn)跨省服務(wù)的初級階段。

1 中央財政支持省際公共科技服務(wù)平臺的理論依據(jù)

1.1 公共科技服務(wù)平臺自身特點

省際平臺具備一般公共科技服務(wù)平臺的共享性特征，不以盈利為主要目的，受益對象為全社會科技創(chuàng)新主體，屬于國家公共事務(wù)范疇，而公共財政支出是政府職能的核心內(nèi)容，因此，政府財政支持其發(fā)展既是可行又是必須的。

1.2 中央與地方的財政分工與協(xié)作

對于跨省資源整合的省際公共科技服務(wù)平臺應(yīng)該由中央和地方共同建設(shè)支持。

根據(jù)奧茲的 “分散化原理”: “每項公共服務(wù)應(yīng)該由它所能覆蓋的最小地理面積上的政府來提供”。地方政府轄區(qū)范圍小于公共品及服務(wù)受益面的情況下，地方政府提供的公共品及服務(wù)容易產(chǎn)生大量溢出收益 (外部性的存在)[1]。對于由地方科技主管部門投資建設(shè)卻有能力進(jìn)行跨省服務(wù)的平臺，由于科技服務(wù)的受益外溢性，導(dǎo)致地方政府作為理性經(jīng)濟(jì)人，無法實現(xiàn)自身利益最大化，從而造成對地方平臺跨省服務(wù)的財政支持明顯動力不足。比如，多數(shù)地方平臺的服務(wù)對象主要集中在行業(yè)區(qū)域內(nèi)部，服務(wù)內(nèi)容也依據(jù)行政區(qū)域內(nèi)中小企業(yè)個性化需求進(jìn)行設(shè)計[2]。為進(jìn)一步擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)資源使用效率，應(yīng)鼓勵地方平臺拓展輻射范圍，中央財政重點支持其跨省服務(wù)業(yè)務(wù)。

除此之外，十一五國家基礎(chǔ)條件平臺建設(shè)實施意見明確提出，各地方財政負(fù)責(zé)地方平臺建設(shè)的投入，各部門負(fù)責(zé)落實本部門建設(shè)的經(jīng)費，中央財政平臺建設(shè)專項經(jīng)費主要支持跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)的平臺建設(shè)，并鼓勵平臺融資建設(shè)[3]。省際平臺符合中央財政支持政策。

2 省際平臺可資借鑒的財政支持方式

本文選擇國家級科技企業(yè)孵化器、國家科技基礎(chǔ)條件平臺、地方典型平臺以及歐盟技術(shù)平臺作為重要參考，以期為省際平臺的財政支持方式提供有益借鑒。

2.1 可資借鑒的國內(nèi)科技服務(wù)組織財政支持方式

(1)中央對國家級科技企業(yè)孵化器的財政支持。省際平臺之所以參考國家級企業(yè)孵化器，源于以下幾點:第一，兩者都是由政府推動實施、具有公益性質(zhì)的科技服務(wù)類組織；第二，兩者的運行機(jī)構(gòu)多為事業(yè)單位或科技中介組織；第三，均為科技型中小企業(yè)服務(wù)的重要載體。除此之外，省際平臺與國家科技企業(yè)孵化器都是從國家層面實施的戰(zhàn)略部署，再加上相對于平臺來說，孵化器的運行時間較長，相關(guān)研究與國家財政支持相對成熟，因此，一定意義上可以為省際平臺的發(fā)展提供借鑒。盡管如此，省際平臺與國家級科技孵化器還是有很多不同之處。首先，國家級科技孵化器雖然經(jīng)國家認(rèn)定，但源于孵化器的實體性運作，輻射范圍較小，服務(wù)僅限于場地內(nèi)在孵企業(yè)，因此，地方政府支持力度較大；而省際平臺實現(xiàn)的是跨行政區(qū)域的科技服務(wù)，打破了地方行政疆界，地方政府財政支持動力相對缺失。其次省際平臺除了為科技型企業(yè)提供服務(wù)之外，還肩負(fù)解決區(qū)域重大關(guān)鍵、共性問題的重任，因此，平臺本身可中標(biāo)國家科技立項，申請國家科研經(jīng)費；而孵化器的主要目標(biāo)是服務(wù)于在孵企業(yè)，孵化器本身無法申請與科研相關(guān)的項目經(jīng)費。

中央對科技企業(yè)孵化器的財政支持經(jīng)歷了兩個階段，第一階段是以政府投入資金為主導(dǎo)，主要用于孵化器的建設(shè)運行，這一階段政府財政投入是孵化器建設(shè)運行的主要力量，且政府投入方式以前期投入或滾動投入為主。第二階段，政府在繼續(xù)加大引導(dǎo)資金的基礎(chǔ)上，更加注重資金投入對地方的引導(dǎo)作用，資金注入方式由前補助轉(zhuǎn)變?yōu)榍把a助和后補助并舉，且以后期運行補貼為主。前期政府采用前補助的方式主要是由科技企業(yè)孵化器的社會屬性和公益性這兩個特點決定:一是資金需求量大且具有連續(xù)性；二是不會產(chǎn)生投資收益，在前期甚至是巨額虧損的[4]。因此在孵化器初始階段，基本由政府提供無償資助以啟動基礎(chǔ)建設(shè)。而在后期，政府更加鼓勵孵化器的自我造血功能，雖然政府投入仍為主導(dǎo)，但通過績效考核的方式實施的運行后補貼一定程度上提高了資金使用效率。除此之外，國家對在孵企業(yè)提供稅收優(yōu)惠。

總的來說，國家級科技企業(yè)孵化器可資借鑒的經(jīng)驗有以下幾點:第一，平臺建設(shè)初期，政府以無償資助的方式注入引導(dǎo)資金，并吸引地方資金投入，主要用于平臺的基本建設(shè)；第二，平臺正常運轉(zhuǎn)后，財政補貼由前補助向后補助傾斜，對平臺實施績效評估，提高政府資金的使用效率；第三，在發(fā)達(dá)地區(qū)實行平臺的市場化操作，鼓勵平臺實現(xiàn)自我造血，而在資源相對貧乏的地區(qū)，進(jìn)一步加大政府資金投入力度；第四，對于參與共建的平臺單位實行稅收優(yōu)惠政策。

(2)中央對國家基礎(chǔ)條件平臺的財政支持。國家基礎(chǔ)條件平臺以平臺組織形式對外開展科技服務(wù)，是科技平臺戰(zhàn)略的先行者。國家財政對基礎(chǔ)條件平臺采取分級支持，即地方平臺主要由地方政府負(fù)責(zé)，中央財政平臺建設(shè)專項經(jīng)費主要支持跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)的平臺建設(shè)。 “十一五”期間，國家科技條件平臺工作主要以平臺建設(shè)為主，側(cè)重于平臺建設(shè)項目的啟動和支持，邊建設(shè)邊共享。“十二五”期間，對已認(rèn)定的國家基礎(chǔ)條件平臺，在績效考核的基礎(chǔ)上給予獎勵補貼經(jīng)費支持。平臺項目的驗收和認(rèn)定標(biāo)志著中央財政支持方式實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，即由原來支持短期平臺建設(shè)轉(zhuǎn)向支持平臺長期持續(xù)的運行發(fā)展。財政投入方式也由原來的前補助或者滾動補助轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥冃Э己藶榛A(chǔ)的后補助為主。2013年，財政部、科技部印發(fā)的 《國家科技計劃及專項資金后補助管理規(guī)定》，明確了共享性后補助專門服務(wù)于國家基礎(chǔ)條件平臺。毋庸諱言，后補助主要針對能夠進(jìn)行有效考核的科技計劃，即根據(jù)績效評估結(jié)果確定支持對象及力度，一定程度上提高了政府資金投入的效率。除共享性后補助外，獎勵性后補助同樣適用于國家基礎(chǔ)條件平臺。

在深化科技平臺運行服務(wù)座談會上科技部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)提出:“國家科技基礎(chǔ)條件平臺不是搞科學(xué)研究，而是為科技和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供資源和條件保障。要圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大需求，深化服務(wù)區(qū)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新支撐能力和公共服務(wù)能力建設(shè)。[5]”因此，可以說省際平臺與國家科技基礎(chǔ)條件平臺不同，更加傾向于為產(chǎn)業(yè)和企業(yè)提供公共服務(wù)。省際平臺與國家科技基礎(chǔ)條件平臺在服務(wù)對象上的不同定位，決定了財政支持方式的差異。對于國家科技基礎(chǔ)條件平臺來說，整合的資源基本在大學(xué)和科研院所，因此以政府財政投入為主。而省際平臺提供的公共科技服務(wù)更多是向產(chǎn)業(yè)和企業(yè)傾斜，一定程度上對企業(yè)的吸引力更強(qiáng)，因此，應(yīng)更加鼓勵市場資金籌集。再者，省際平臺可從已有的地方平臺中遴選，即跨省整合資源或者有能力進(jìn)行跨省服務(wù)的地方平臺可通過申請獲得中央財政支持。但總的來說中央財政對國家基礎(chǔ)條件平臺支持方式的轉(zhuǎn)型可適用于省際平臺，省際平臺績效考核指標(biāo)的制定也可參考國家基礎(chǔ)條件平臺的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，作為實行平臺后補助的依據(jù)。

(3)地方公共科技服務(wù)平臺的財政支持方式。地方公共科技服務(wù)平臺 (以下簡稱地方平臺)主要是指平臺承建單位和服務(wù)對象均集中在該省市所轄行政區(qū)域內(nèi)。國內(nèi)地方平臺建設(shè)起步較早，雖然與省際平臺層次不同，但在本質(zhì)上都是主要面向產(chǎn)業(yè)和企業(yè)提供公共科技服務(wù)，因此一定程度上也可為省際平臺的財政支持方式提供借鑒。其中，北京、上海、浙江、廣東、江蘇等地的平臺建設(shè)特色明顯，效果較為突出。現(xiàn)把這些地方平臺的財政支持方式梳理如表1所示。

因為地方平臺主要服務(wù)于地方科技和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，主要由地方財政支持建設(shè)運行。從表1可以看出，地方政府對平臺的支持分為前補助、分段補助和后補助。其中前補助主要用于平臺建設(shè)，也有部分地方對平臺建設(shè)經(jīng)費采取分段補助。幾乎所有平臺都開展了后補助的支持方式。

以浙江省平臺為例，浙江省設(shè)立公共科技創(chuàng)新服務(wù)平臺建設(shè)專項資金，并于2008年12月底，對支持的18家平臺建設(shè)項目進(jìn)行驗收評估。其中，公共基礎(chǔ)條件平臺以專項資金投入為主，行業(yè)創(chuàng)新平臺和區(qū)域創(chuàng)新平臺采用政府引導(dǎo)支持和有關(guān)單位自籌相結(jié)合解決，平臺日常運行經(jīng)費通過開展各類創(chuàng)新服務(wù)和承擔(dān)企業(yè)、政府委托的科技項目，以及當(dāng)?shù)卣С趾推髽I(yè)資助等途徑獲得。除公共基礎(chǔ)條件平臺外，浙江省鼓勵平臺積極對接國家重大科技計劃，通過承擔(dān)國家或省級科技項目獲取經(jīng)費支持。也有少數(shù)平臺打破行政疆界積極拓展與省外科技服務(wù)需求的對接功能。但就目前來說，平臺整體上實現(xiàn)自我造血功能較弱，主要還是依靠財政補助和項目經(jīng)費支持。針對平臺現(xiàn)狀，浙江省提出，在市場機(jī)制對平臺作用不充分的情況下，政府還要保持連續(xù)、穩(wěn)定的支持；同等條件下，優(yōu)先支持平臺申報省內(nèi)各項科技計劃項目，并優(yōu)先向科技部等國家有關(guān)部門推薦申報各類國家級科技計劃項目[6]。同時，進(jìn)一步完善平臺的績效考核制度，將平臺服務(wù)質(zhì)量與效果作為考核重點，在此基礎(chǔ)上實行分檔后補貼。

表1 地方典型平臺的財政支持方式

另外， “創(chuàng)新券”作為一種新型財政補貼方式，也屬于后補助支持形式，已經(jīng)在上海、江蘇、北京試用。創(chuàng)新券最早在荷蘭發(fā)行，2004年以來，歐洲各國相繼出臺了創(chuàng)新券政策[7]。它是政府提供給企業(yè)的一種 “創(chuàng)新貨幣”，主要針對本國中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)實力不足，創(chuàng)新資源缺乏，高校和研發(fā)機(jī)構(gòu)沒有為中小企業(yè)服務(wù)的動力機(jī)制，而設(shè)計發(fā)行的一種 “創(chuàng)新貨幣”；政府向企業(yè)發(fā)放創(chuàng)新券，企業(yè)用創(chuàng)新券向研發(fā)人員購買科研服務(wù)，科研服務(wù)人員持創(chuàng)新券到政府財政部門兌現(xiàn)[8]。即企業(yè)可利用這種 “創(chuàng)新貨幣”來獲取外界專家 (大學(xué)、研究院、研發(fā)機(jī)構(gòu)以及技術(shù)、金融和知識產(chǎn)權(quán)咨詢機(jī)構(gòu)等)所提供的一系列服務(wù)，旨在增強(qiáng)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力[9]。這種新型政府投入形式的優(yōu)勢在于從用戶一側(cè)切入，政府資金后期兌現(xiàn)。用則企業(yè)受益，不用也造不成政府財務(wù)上的損失。“創(chuàng)新券”在地方科技平臺中的應(yīng)用，為國家科技平臺財政支持方式做出了有益探索。“創(chuàng)新券”對平臺來說是一種雙邊補助，既降低了企業(yè)的創(chuàng)新成本，刺激了企業(yè)的創(chuàng)新積極性，也給平臺帶來正向服務(wù)收入，有利于平臺的良性發(fā)展。

從以上地方平臺財政支持方式的經(jīng)驗來看，后補助已經(jīng)成為地方政府對平臺采取的主要支持方式，尤其是 “創(chuàng)新券”這種新型后補助支持方式值得借鑒。除此之外，浙江省鼓勵平臺積極實現(xiàn)與國家重大科技計劃和科技項目的對接，以及根據(jù)績效考核實行分檔補貼也可作為省際平臺參考的重要經(jīng)驗。

2.2 歐盟對技術(shù)平臺的財政支持方式

歐盟技術(shù)平臺戰(zhàn)略旨在進(jìn)一步加強(qiáng)科研與產(chǎn)業(yè)界的合作，以解決歐盟產(chǎn)業(yè)所面臨的技術(shù)含量低，尤其是高技術(shù)產(chǎn)業(yè)部門專業(yè)技能嚴(yán)重匱乏的現(xiàn)狀問題，最終增強(qiáng)歐洲經(jīng)濟(jì)競爭力[10]。歐盟技術(shù)平臺是一種自下而上的戰(zhàn)略實施計劃，多是由大企業(yè)牽頭，政府與各類創(chuàng)新主體積極參與的組織形式，歐盟委員會在平臺的建設(shè)過程中僅起到推動和指導(dǎo)作用。這些平臺的針對性較強(qiáng)，主要面向?qū)W盟產(chǎn)生重大經(jīng)濟(jì)和社會影響的戰(zhàn)略領(lǐng)域展開，是一種公私合作研發(fā)的新嘗試。每個歐洲技術(shù)平臺都具有明確的目標(biāo)，且行動計劃一般采取中標(biāo)歐盟現(xiàn)有科技計劃的方式來實施，主要是通過歐盟科研框架計劃、尤里卡計劃、國家性計劃和地區(qū)性計劃等，只有很少部分計劃通過風(fēng)險投資機(jī)構(gòu)、歐洲投資銀行的資助等來實施[11]。

從歐盟技術(shù)平臺資金的獲取渠道來看，其經(jīng)費支持主要來源于政府的項目支持。雖然政府在技術(shù)平臺的建設(shè)進(jìn)程中不起主導(dǎo)作用，但政府的財政支持在技術(shù)平臺的經(jīng)費籌集中卻占據(jù)相當(dāng)大的比例。其采取中標(biāo)歐盟現(xiàn)有科技計劃籌集科研經(jīng)費的方式與中國地方政府鼓勵平臺積極對接國家科技計劃的做法不謀而合，值得借鑒。即鼓勵創(chuàng)新主體聯(lián)合申請國家科研經(jīng)費，解決區(qū)域重大關(guān)鍵、共性問題。

3 結(jié)論與政策建議

通過以上分析，本文認(rèn)為，省際公共科技服務(wù)平臺建設(shè)可以分為兩步走:第一，支持地方平臺開展跨省服務(wù)。對于有能力跨省服務(wù)的優(yōu)質(zhì)地方平臺鼓勵其通過項目申請獲得中央財政資助，中央根據(jù)項目完成情況對于平臺跨省服務(wù)業(yè)務(wù)進(jìn)行適度補償。第二，聯(lián)合地方平臺構(gòu)建省際大平臺，實現(xiàn)跨省資源整合。共建平臺服務(wù)于本地業(yè)務(wù)仍由當(dāng)?shù)刎斦С郑鴮τ诳缡》?wù)以及聯(lián)合解決區(qū)域重大關(guān)鍵、共性問題的科研經(jīng)費由中央和地方共同承擔(dān)，中央經(jīng)費支持占據(jù)主導(dǎo)地位。具體說來，中央財政對于此類平臺的支持，主要由以下幾種可行方式:

(1)項目支持。項目支持包括兩個方面:一是省際平臺本身的專項經(jīng)費支持，主要用于省際平臺的增量資源建設(shè)以及解決區(qū)域重大關(guān)鍵、共性問題的科研經(jīng)費；另一方面是鼓勵省際平臺積極實現(xiàn)與國家科技計劃的對接，申請國家科技項目經(jīng)費支持。

(2)運行經(jīng)費后補貼。通過制定省際平臺評價指標(biāo)體系對平臺進(jìn)行績效評估，中央財政重點支持平臺跨省服務(wù)業(yè)務(wù)，根據(jù)評估結(jié)果實行分檔獎勵、擇優(yōu)獎勵等不同獎勵方式，以激發(fā)平臺的服務(wù)積極性。

(3)“創(chuàng)新券”。省際平臺發(fā)放 “創(chuàng)新券”可打破地域限制，進(jìn)一步促進(jìn)參與共建單位的對外服務(wù)半徑。對于本地服務(wù)，仍然由本地財政負(fù)責(zé)創(chuàng)新券的兌換，而對于跨省資源需求和服務(wù)則由中央經(jīng)費支持或者地方協(xié)調(diào)支持。根據(jù)需要，平臺可發(fā)行定額或折扣券。

(4)對于參與平臺共建的企業(yè)資源單位，規(guī)范其服務(wù)價格的基礎(chǔ)上，實行一定的稅收優(yōu)惠獎勵。

除此之外，中央財政對面向國家規(guī)劃的重點區(qū)域和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的省際平臺應(yīng)給予重點支持，且在資金投入的同時注重引導(dǎo)地方資金的加入。

[1]田志剛，潘廣云.論中央與地方政府財政支出責(zé)任劃分[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2007，7.

[2]李紀(jì)珍，赫運濤，鄧衢文.基于國家和地方互動的技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)平臺建設(shè)[J].中國科技論壇，2010，9.

[3]“十一五”國家科技基礎(chǔ)條件平臺建設(shè)實施意見.國科發(fā)財字〔2005〕295號.

[4]李志軍，郝偉亞.促進(jìn)專業(yè)孵化器發(fā)展的財政政策研究[J].財政研究，2008，2.

[5]深化科技平臺運行服務(wù)座談會王部長講話稿.國家基礎(chǔ)條件平臺文件[EB/OL].http://www.nstic.gov.cn/showContent.jsp?page＝1337044496390.

[6]浙江省重大公共科技創(chuàng)新服務(wù)平臺建設(shè)專項資金績效評價報告[R].浙江火炬生產(chǎn)力促進(jìn)中心，2009，6.

[7]朱悅，金愛民，王迎春.創(chuàng)新券在科技平臺服務(wù)中的應(yīng)用[J].中國科技論壇，2013，7.

[8]郭麗峰，郭鐵成.用戶導(dǎo)向的政府創(chuàng)新投入政策－創(chuàng)新券[J].科技創(chuàng)新與生產(chǎn)力，2012，8.

[9]Technology Strategy Board[EB/OL].https://vouchers.innovateuk.Org/abouat-innovation-vouchers.

[10]Report on European Technology Platforms and Joint Technology Initiatives:Fostering Public-Private R＆D Partnerships to Boost Europe's Industrial Competitiveness[R].Commission StaffWorking Document，SEC(2005)800.

[11]黎苑楚，王少雨，陳宇.歐洲技術(shù)平臺及其對我國的啟示[J].中國科技論文在線，2006，11.

(責(zé)任編輯 譚果林)

Central Financial Support for Interprovincial Public S＆T Service Platform

Yue Sufang1，Xiao Guangling1，Liu Ye1，He Yuntao2，Lu Fan2
(1.Institute of Science，Technology and Society，Tsinghua University，Beijing 100084，China；2.National S＆T Infrastructure Platform Center，Beijing 100862，China)

As one partof the regional public S＆T service platform，interprovincial platform plays an important role in the regional innovation system，and its financial support is needed to be explored.Based on the perspective of public technology service，this paper analyzes some experiencesof financial support from incubator，national S＆T infrastructure platform，local platform and European technology platform.Then it concludes that the financial support from central government is the dominant force for the developmentof interprovincial platform.And the project support，financial subsidies and“innovation vouchers”are the feasible ways for its financial support.

S＆T platform；Interprovincial platform；Incubator；Financial support

G311

A

國家科技基礎(chǔ)條件平臺中心資助項目 “區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)平臺管理和支持方式研究”(20125880290)。

2014－12－01

岳素芳 (1982－)，女，山東莘縣人，清華大學(xué)博士研究生；研究方向:科技政策與管理。