簡析十八屆四中全會的法治理論創新

念惠珍　王鳳芹

[摘要]十八屆四中全會既在中國法治史上樹起新的里程碑，也吹響了法治中國建設的進軍號。《決定》作為依法治國的綱領性文件，提出了“中國特色社會主義法治體系”的新理論和依照憲法治國理政的新理念，并且對依法執政的要求、黨的領導與依法治國的關系做出了新表述。

[關鍵詞]十八屆四中全會； 法治體系； 依憲治國； 依憲執政

眾所周知，黨的十八屆四中全會通過了依法治國的綱領性文件——《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確了全面推進依法治國的指導思想、目標任務和基本原則，既在中國法治史上樹起新的里程碑，也吹響了法治中國建設的進軍號。《決定》順應時代要求，凝聚全黨智慧，體現人民愿望，提出了很多新思想、新舉措。本文僅就十八屆四中全會在理論方面的創新做一簡要分析，并求教于諸位同仁。

一、提出了“中國特色社會主義法治體系”的新理論

四中全會最突出的理論貢獻是首次以黨的文件形式正式提出了“中國特色社會主義法治體系”的新概念。其實，早在十五大時我們黨就提出“到2010年形成有中國特色社會主義法律體系”的任務，而后經過十幾年的立法工作，在十一屆全國人大四次會議上，全國人大常委會委員長吳邦國宣布，以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成，中國已經實現了從無法可依到有法可依的歷史性轉變。既然中國目前已經實現了有法可依，以后的任務就是如何實施法律的問題，因此，十八屆四中全會順勢而為，提出了“建設中國特色社會主義法治體系”的新目標。法治體系與法律體系雖只有一字之差，內涵卻大不相同，反映出黨治國理政理念的重大變化：法律體系只是靜態的制度體系，停留于立法層面，解決的是國家和社會生活各方面有法可依的問題，目的是使黨和國家各項事業步入法制化軌道；而法治體系則是動態的法治系統，不僅強調立法的科學性，更強調嚴格執法、公正司法、全民守法等法律實施層面，目的是使黨和國家各項事業全面走上法治化軌道。

四中全會不僅提出了“中國特色社會主義法治體系”的新概念，還界定了這一體系的豐富內容，它包括完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內法規體系5個子體系，是法律制度體系和運行體制的內在統一。把黨內法規上升到“法”的范疇，納入國家法治體系視野，既是對傳統“法”（即國法——國家的憲法、法律、法規和規章）的突破，是一個重大的理念創新，也彰顯出典型的中國特色，是對新一代中央領導集體強調的“治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必有法度”的有效落實，充分體現了執政黨對自身法治建設的自覺和自醒。

二、提出了依照憲法治國理政的新理念

四中全會的另一重大理論貢獻是首次將依憲治國、依憲執政寫進執政黨的文件中，提出“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”，既將憲法提升到作為最高法律本該應有的高度，擺在國家治理體系和治理能力現代化的核心，夯實了法治國家的根基，彰顯了憲法的至高無上地位，也把憲法融入黨的理政理念，挑起了法治國家的大梁，體現了黨和政府對憲法的尊崇和敬畏。

黨和政府之所以要堅持憲法至上，按照憲法治國理政，一是因為憲法是國家的政治宣言、根本大法，是治國理政的總章程。馬克思早就說過：“在民主的國家里，法律就是國王”，而憲法是法律的國王。二是因為憲法是安邦佑民的保護神，是“一張寫著人民權利的紙”，是通過法定程序上升為國家意志的人民意志與人民利益的制度表達。“五四憲法”明確規定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，“八二憲法”通過修改也把“國家尊重和保障人權” 、“公民的合法的私有財產不受侵犯”寫了進去。三是因為憲法是黨合法執政的依據，是黨執政興國的保證。“八二憲法”明確規定，中國共產黨是中國的唯一執政黨。憲法如此旗幟鮮明地規定黨的唯一執政地位，關鍵在于黨能夠“立黨為公、執政為民”，所追求的奮斗目標最符合廣大人民的根本利益。如果黨沒有遠大而高尚的政治追求，追逐的僅是自己階級或集團私利，就無異于其他政黨，其執政地位自然無法長久，遲早會陷入政黨間的循環輪替。

三、對依法執政的要求做出了新闡釋

依法執政是十六大提出的新概念，十六屆四中全會時作為黨的領導方式、執政方式和建設目標提出來，其內涵與要求是，中國共產黨作為執政黨必須在憲法和法律的范圍內組織和領導國家政權，不得有超越憲法和法律的特權；黨的正確主張必須通過法定程序，變成國家意志后才能去貫徹落實；黨的領導干部必須帶頭守法，保證執法，推進國家經濟、政治、文化、社會生活的法制化、規范化。而十八屆四中全會《決定》進一步明確指出，“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨”，這就對黨依法執政提出了新要求——依據黨內法規管黨治黨。眾所周知，黨規黨紀是管黨治黨的法寶，黨的先鋒隊性質和先進性要求決定了黨規黨紀嚴于國家法律：國家法律是所有公民的行為底線，黨規黨紀是黨員干部的行動準繩。作為黨員干部，既要模范遵守國家法律，更要自覺執行黨規黨紀，要在政治上講忠誠、組織上講服從、行動上講紀律。

應該看到，就黨的治國理政和管黨治黨兩大任務來說，依規管黨治黨是依法治國理政的前提和保證，鄧小平同志曾指出：“沒有黨規黨法，國法就很難保障”。黨只有嚴格管黨治黨，把自身建設好、管理好，才有資格與精力去治國理政，把國家建設好、治理好，這既對黨組織加快扎緊制度籠子、構建“不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制”提出了新任務，也對領導干部加強思想作風建設、提高思想政治素質和領導水平提出了新要求。

四、對黨的領導與依法治國的關系做出了新表述

關于黨的領導與依法治國的關系，社會上一直存在“黨大還是法大”的質疑，這根源于人們對現行制度規定的不同理解：一方面，黨章和憲法明文規定，法比黨大——任何組織和個人都必須尊重憲法法律權威，都必須在憲法法律范圍內活動，不得有超越憲法法律的特權；另一方面，憲法和法律又都是黨領導人民制定、執行和修改的，這在有的人看來，就是黨比法大。理解上的偏差肯定會造成現實中的困惑。另外，在實際政治生活中，經常存在黨組織凌駕于憲法法律之上、黨的領導人毫無顧忌地干預司法工作的情況。像前政治局常委周永康在掌管政法委期間，嚴重干預司法，大搞“領導批示”、“未審先定”等，這勢必會加劇人們對“黨大還是法大”的疑慮。

四中全會撥云見日，對黨的領導與依法治國的關系做出了系統表述：社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導也必須依靠社會主義法治；堅持黨的領導是社會主義法治的根本要求，是全面推進依法治國的題中應有之義；要把黨的領導貫徹到依法治國的全過程和各方面；要把黨領導人民制定憲法和法律同黨堅持在憲法和法律范圍內活動統一起來。這充分表明，黨的領導與依法治國是不可分割的內在統一，而且黨的領導和依法治國都是手段，人民當家作主才是目的，這就從理論上解決了黨的領導與依法治國的兼容問題，澄清了“黨大還是法大”的困惑，既有利于加強和改善黨對依法治國的領導，也有利于規范和提高黨員干部運用法治思維和法治方式推進工作的能力。

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