集權與分權發展演進的歷史脈絡

【關鍵詞】演中央集權，地方分權，高考，主題式教學

【中圖分類號】G63【文獻標識碼】B【文章編號】0457-6241（2015）05-0023-06

“主題式教學”并非新談。20世紀中期美國學者哈納即提出主題式教學的定義：“聚焦于對某一具有社會意義的課題的理解而展開的有目的的學習體驗。”①這種教學模式可將散落在其他主題中分散無序的知識和歷史資料以清晰的線索重新梳理、拓展，幫助學生完成更為積極的思維發散和聚合的過程，且學且思，以歷史認識的更多視角、維度和價值判斷將復雜并相互滲透的各類型知識二次分解融合，形成新的知識和認知體系，完成認知體驗，甚至進入有意識的初階學術構建階段。

今天的新課標各版本教材皆采用了主題式體例編寫的模式。然而教材選取的主題并不能全面涵蓋高考考查的主干知識，高中歷史教學中還存在著很多知識點有待綜合，“中央集權”問題就是其中之一。據筆者統計，2010年至2014年，“中央集權”問題在高考新課標全國卷歷史試題中以選擇題的方式考查了10次，非選擇題考查了4次，5年中分值分別為4分、23分、4分、35分和44分。②對知識點如此高頻的考查在全國卷中較為罕見，這也給教學提供了啟示，主題式教學、以知識點支撐、用史料進行完善應該是我們探索的新課標教學的新模式。

新課標教材對于中國古代中央集權知識的展開是較為細膩的，重大的史實鋪陳也較為完整，但是囿于篇幅，中國古代中央集權演進趨勢的階段性特征和發展中的歷史任務并未涉及，學生多感到各朝代中央官制、地方官制和選官制度的大量瑣碎史實較易混淆、主題難辨，而且其他角度的衍生知識點非常分散。據此，筆者運用全國新課標高考卷相關歷史試題為索引，引導學生認識和概括古代中國中央集權發展的階段性歷史任務，探討其階段特征，使學生將宏觀思維和微觀認識有機結合，知識實現網絡化。設計如下：

1.夏商西周：“中央集權制度”的孕育——核心權威的文化心理認同

筆者引導學生閱讀2011年新課標全國卷第24題：

西周時代對于秦漢統一的重要歷史影響在于

A.構建了中央有效控制地方的制度

B.確立了君主大權獨攬的集權意識

C形成了天下一家的文化心理認同

D.實現了國家對土地與人口的控制

這道高考題將西周的歷史與秦的歷史接連起來，改變了教師以課為單位獨立講解的傳統，筆者深受啟發，闡釋如下：夏是中國早期國家機器初創時期，以血緣關系確立了王位世襲的原則，中央開始出現公共權力的核心——王和王族。周以古代“天圓地方”的傳統認知為基礎，在理論上將天下看成九塊，寓意“王”在中央，八方來效。周王以天的元子自居，這在中國歷史上產生了兩個重大觀念：一是國家最高統治者為天子，統治和教導萬民具有無可爭議的合法性；二是大一統觀念。①周公作禮樂，受封國遵行周禮，既確認了周王室的權威，又認同了周禮文化，使周文化得以向四周輻射，也得到了周邊民族的認同，②“天下一家”的文化心理認同形成。這一時期“中央集權”僅僅是一種觀念、文化心理而非制度，國家結構更主要地體現為復合制，即中央和地方是相對獨立的兩大行政體系，但又存在隸屬關系。

2.春秋戰國至秦朝：“中央集權制度”形成——國家權力認同

筆者出示2010年新課標全國卷第25題：

柳宗元在《封建論》中評價秦始皇廢封建、行郡縣說：“其為制，公之大者也……公天下之端自秦始。”郡縣制為“公天下”之開端，主要體現在

A.百姓不再是封君的屬民

B.更有利于皇帝集權

C.制度法令的統一

D.依據才干政績任免官吏

2013年全國1卷第24題：

在周代分封制下，墓葬有嚴格的等級規定。考古顯示，戰國時期，秦國地區君王墓葬規模宏大，其余墓葬無明顯等級差別；在經濟發達的東方六國地區，君王、卿大夫、士的墓葬等級差別明顯。這表明

A.經濟發展是分封制度得以維系的關鍵

B.分封制中的等級規定凸顯了君主集權

C.秦國率先消除分封體制走向集權統治

D.東方六國仍嚴格遵行西周的分封制度

筆者引導學生以對階段性歷史特征認知的視角總結所學知識之后綜合如下：平王東遷后周王室衰微，分封制下的權利義務關系走向瓦解，周天子失去土地人口的最高處置權。以暴力方式控制更多地區并將統治范圍內的人力、物力、兵力收歸中央統一調配成為諸侯們立足于亂世的必然選擇，宗族貴族的世襲權力和地方的獨立性成為中央集權的最大障礙。“用能人政治代替貴族政治，用君主的家庭統治來代替整個宗族的貴族統治，這就是中央集權形成的過程”。③各諸侯國普遍招賢納士，延攬人才，以軍功爵和委任的方式造就官僚群體取代沒落貴族，世卿世祿制瓦解，取而代之的是官吏任免制、任期制和俸祿制，郡縣制被廣為推行，諸侯國國君因此能夠直接有效地控制整個國家。秦朝在全國全面推行郡縣制，中央集權制度在全國范圍內正式確立。

3.漢至唐末五代：“中央集權”與“地方分權”的較量——制度反復

此處筆者以2012年新課標全國卷第24題導入：

漢武帝設置十三州刺史以監察地方，并將豪強大族“田宅逾制”作為重要的監察內容，各地財產達300萬錢的豪族被遷到長安附近集中居住。這表明當時

A.政權的政治與經濟支柱是豪強大族

B.政治權力與經濟勢力出現嚴重分離

C.抑制豪強是緩解土地兼并的重要措施

D.經濟手段是鞏固專制集權的主要方式

高考試題改變了一線教師對中央集權問題的政治史單一維度認識，而將其放置在更為廣闊的歷史空間和視角中去審視。筆者據此設問：漢代對“中央集權”問題的認識經歷了怎樣的變化？請從橫向和縱向兩個視角認識。學生能夠結合所學分析出，漢在秦速亡的教訓中質疑郡縣制的單一國家結構，實行郡國并行體制，但王國問題逐漸激化，與土地兼并和匈奴問題共同構成中央集權制度的困境。學生還能總結出漢景帝和漢武帝解決王國問題的措施、北擊匈奴南攻越族，以及“罷黜百家，獨尊儒術”使中央集權意識形態化。

為提升學生認知，筆者將必修二“重農抑商”的知識補充進來：面對大商人崛起并使商業資本流向土地致使土地兼并嚴重的問題，漢武帝加強“抑商”政策，實行鹽鐵官營，控制各經濟環節，并對商人課以重稅，“在當時達到了‘排富商大賈、鋤豪強兼并之家’的目的”。①學生對“中央集權”的認識終于形成了初步的多向度體系。

筆者以此角度引入2014年全國2卷第45題，材料隱去，設問如下：

（1）概括南朝山澤管理制度改革的背景。

（2）說明南朝山澤管理制度改革的作用。

繼而筆者以三國、北魏耳熟能詳的成語引導學生總結魏晉時期中國的時代特征，士族與皇權共治天下，大地主依舊兼并土地，統治者推行均田制鞏固小農經濟，代表中央權力中心的皇帝與代表地方權力的宗族勢力在矛盾對抗與調和中推動著這一時期中國政局的發展。中央集權問題體現在土地兼并上就是“國家”“地主”“農民”封建國家內部三個行為主體之間的關系。解決此問題的辦法一般有兩種：（1）國家自上而下的改革，協調國家與地主、地主與農民的矛盾；（2）農民自下而上的起義，對部分土地重新分配。這里涉及“土地”的所有權和制度、“國家”的財政收入和集權、“地主”的土地兼并、“農民”的利益、宏觀經濟、社會矛盾、政局穩定、制度弊端、維護或創新，等等。類似的問題2013年全國2卷第45題以唐朝兩稅法為切入點曾進行過考查。筆者出示試題后，引導學生總結了唐中后期的中央地方關系。

由上可見，漢唐五代時期成為中央集權制度確立后與中國現實磨合的關鍵期，中央與地方關系經歷了魏晉和唐末五代兩次大規模的震蕩與反復，同時引發了土地制度、稅收制度等一系列變革，中央集權具體形式的探索成為此時中央與地方關系制度性變革的主要表現。

4.宋以后：“中央集權制度”強化——制度認同和版圖認同

筆者出示2013年全國2卷第25題：

漢唐制定土地法規，限制私有大土地的發展，宋代一改此法，“不抑兼并”。據此可知宋代

A.中央集權弱化

B.流民問題嚴重

C.土地兼并緩和

D.自耕小農衰退

此后引導學生結合宋代時代特征和有關中央集權問題的史實思考：“為什么此題不能選擇A選項？”學生一般能夠概括史實如下：宋建立于后周大將趙匡胤的反叛，因此有宋一代削除割據、維護中央權威成為統治者最為關注的國策。趙匡胤將趙普“稍奪其權、制其錢谷、收其精兵”的建議作為治國綱領，“杯酒釋兵權”，勸削功臣節度使軍職，又設“后苑之宴”罷黜舊藩鎮節鉞，但是作為妥協，在經濟上放松了對他們的控制，采取“不抑兼并”的政策，一張一弛有效解決了藩鎮問題。宋代建立三衙一院新體制，統兵、調兵之權相分離。宋代地方行政區劃實行州縣兩級制，設路作為監察區，中央派文臣任知州統領地方軍政和民政，再以通判監察知州，設轉運使轉運地方財政收入至中央，消除地方割據的物質基礎。宋代以“分化事權”“文官政治”“強干弱枝”為基本思想弱化地方權力，中央集權制度被空前強化，宋代也因此出現了“積貧積弱”的時弊。

“那么元代作為疆域空前強大的新政權，應怎樣同時解決中央集權和地方積弱的矛盾呢？”筆者由此引導學生認識行省制度在地方行政體制發展史上的轉折性意義。中國在元代以前的地方行政體制，“不同程度地存在著中央與地方行政區之間空當過大的缺陷”。而元代行省“有效地彌補了這一空當，使全國的行政體制基本上做到了上下結合、渾然一體”。①至此中國地方行政體制走向成熟，省制作為中國中央集權體制的基本模式得到認同，沿用至今。

明清中央集權措施的加強，還可以從強化對邊疆少數民族地區的有效管轄上窺見一斑。據此筆者幫助學生梳理了明清在東北、蒙古草原、新疆、西藏、西南和臺灣等地區的政策和重大舉措。此后，筆者出示2011年新課標全國卷第45題，引導學生分析清朝在蒙古草原地區實行盟旗制度的歷史作用，以及2014年全國2卷第40題清朝移民實邊（東北）的歷史作用，使學生認識到中央集權制度及其鞏固措施對于中國疆域的奠定和版圖的形成與認同，具有極為重要的意義。

宋元明清時期統治者探索了中原主體民族與邊疆民族交往的多元途徑與政策，重新定義了多民族統一國家的內涵及發展意義。中央集權制度進入穩定發展和完善時期。

為幫助學生進一步深化對中央集權知識的認知和理解，筆者最后與學生共同總結了中國古代中央集權的實踐途徑：（1）官吏任免制和任期制；（2）地方分權并制約；（3）設置地方監察機構；（4）建立分層管理體制，等等。使學生將史實與史論結合起來，并在此基礎上認識到，經過長期實踐，我國古代形成了獨具特色的中央集權體制，這有利于國家穩定、發展和中華文明的傳承與延續。同時國家版圖的基本形成促進了中國人對國家版圖的認同，為近代民族國家觀念的產生、國權意識的形成奠定了基礎。

任何學科要建立完整的知識體系，都需要以代表其本質特征的概念為核心關聯相關知識。以中國的中央集權發展演進為核心，還需進行東西方的橫向對比，及古代與現代的縱向對比。筆者在此處統合相互關聯的知識有利于幫助學生搭建起橫向和縱向的歷史學科知識框架。

1.世界史知識中關于中央與地方二元地方體制探索——聯邦制范例

筆者仍是先出示一道高考試題引入此目，2013年全國2卷第33題：

華盛頓在1787年3月致麥迪遜的信中說：“凡是有判斷能力的人，都不會否認對現行制度進行徹底變革是必需的。我迫切希望這一問題能在全體會議上加以討論。”這里所說的“徹底變革”是指

A.革除聯邦體制的弊端

B.建立三權分立的共和體制

C.廢除君主立憲制

D.改變松散的邦聯體制

新課標教材中關于世界近代史中央與地方知識較為典型的是美國地方體制的演變。美國沒有經歷過封建社會，殖民地時期各地自治程度較高，有議會等自治機構。獨立后的美國頒布《邦聯條例》，肯定地方擁有較大自治權，卻使國家發展陷入困境。為解決危機，美國頒布1787年憲法，以聯邦權力來源于人民而非各州肯定了聯邦至上的原則。同時憲法承認聯邦政府和地方政府都保有自主行為領域，中央與地方以憲法為基礎“形成憲法條款上的政治關系”。②這樣美國探索出了政府與人民、中央與地方實踐國家權力平衡的新模式。這一模式既維護了國家的統一，提高了中央政府的工作效率，又調動了地方的積極性，成為處理中央與地方關系的典范，對世界產生了重要影響，中國近代的“聯省自治”運動即受此影響。

2.中國近代史中的中央集權問題——近代國家認同與民權發展契機

2011年新課標全國卷第31題：

1900年6月21日，清政府頒布“向各國宣戰懿旨”。6月26日，兩江總督劉坤一、湖廣總督張之洞等與列強駐上海領事商定《東南保護約款》，規定“上海租界歸各國共同保護，長江及蘇、杭內地均歸各督撫保護，兩不相擾，以保中外商民人民產業為主”。這表明

A.列強在華勢力受到有效遏制

B.清政府中央集權面臨危機

C.地方實力派成為列強代理人

D.地方勢力與朝廷分庭抗禮

筆者以此題與中國古代的中央集權進行對比，引導學生調動所學知識從地方軍權、財權和行政權三個角度分析中國地方體制出現了怎樣的變局。幫助學生運用相關聯知識補充剛剛建立的知識系統，再進行總結以完善學生的知識結構：在西方工業文明沖擊下，中國迅速步入近代，“迷惘”與“陣痛”交織。為鎮壓太平天國，清政府一改中國傳統的弱化地方的手段，被迫倡議地方督撫組織團練，湘軍、淮軍等地方武裝建立起來，軍權分散到地方已是無法逆轉的現實。地方督撫借自籌軍餉以厘金制度為契機，建立了獨立的地方財政體系，還自行升調黜免部分地方官員成為獨立于中央之外的分權系統，中央的政令很難在地方生效，背棄中央的地方行為屢見不鮮。

清末“新政”改革采取了削弱地方督撫權力的措施，漢族督撫首當其沖。清政府“預備立憲”、建立“皇族內閣”，再次致使漢族官員離心。資產階級立憲派利用清政府在各省建立的咨議局控制地方咨議機關。晚清中央與地方的明暗較量無疑為中國近代民權和民主憲政的發展提供了契機。立憲派謀求憲政和地方自治的同時將近代國家認同、憲政自治與民權自由結合起來，落實到更為現實的地方議會與自治運動中來。其最大影響就是武昌起義后南方各省督撫、立憲派紛紛推動或宣布地方“獨立”。面臨這樣的國情，中華民國在借鑒美國道路的基礎上頒布了《臨時政府組織大綱》，充分肯定了地方自治權力，認可了地方的分權體制。

為將中外相近知識更清晰地關聯在一個主題之下，筆者設計了綜合性問題，以近代中國出現的“聯省自治”思潮為切入點，引導學生考查當時的時代背景和中西方社會環境的差異，對聯邦制在中國的可行性進行分析，幫助學生形成正確的價值判斷。

筆者再引入一題，2014年新課標全國2卷第29題：

1926年，有報紙評論說：“自從蔣介石抬出三民主義，大出風頭以后，許多人都覺得主義是值錢的，于是乎孫傳芳標榜三愛（愛國、愛民、愛敵），東三省有人主張三權（民權、國權、人權）。聽說四川有些軍人到處請教人替他們想個主義玩玩。”這種現象反映了當時

A.政治宣傳促使各界思想趨同

B.標榜主義成為軍閥自保的主要手段

C.民主思想已經成為社會潮流

D.各地軍閥對三民主義理解存在差異

從此題學生清晰地認識到近代化發展潮流勢不可擋。1926年，在國共兩黨共倡統一的新三民主義綱領指導下，北伐運動全面展開，民主思潮迅速發展極大地動員了民眾投身革命的熱情，國民革命高潮到來，就連各派軍閥也開始標榜起各種流派的民主思想。在地方與中央的較量中，民主民權思想得到了迅速發展和傳播的空間。

國共十年對峙時期，中共探索了“工農武裝割據”的道路，地方的獨立性有增無減。至日本擴大侵華，國民黨疲于應對侵略，無力顧及自身政體建設，使得中共和地方實力派在權力縫隙中有機會探索并出臺相應的制度建設舉措，也在客觀上適應了孫中山地方自治的思想，地方的自主權力加大，地方性政策推行更為靈活，筆者在此處列舉2013全國2卷第30題以深化學生認識：

抗日戰爭期間，湖北省政府曾發布《湖北省減租實施辦法》，在農村推行以“減租”為內容的土地改革并取得一定成效，但未得到國民黨中央的肯定。這表明當時國民黨中央

A.放棄了對農村原有土地制度的保護

B.阻止地方政府進行土地政策的調整

C.無力控制地方政府的行為

D.無意改變農村的生產關系

對于如此突破性的地方法規，國民黨中央卻未置可否，這從一個側面反映出了中央地方關系的松弛和地方民主性的增強。這一時期日本侵華、戰爭的割裂，全國不可能推行整齊劃一的政策，這種力不從心就為民主政權的探索和民權的初步實現提供了可能性。中共在農村根據地探索了“三三制”民主政權，也實現了與民主黨派的聯合。至此學生關于“中央集權”與“地方分權”的基礎知識體系和基本認識框架建立起來，為其進一步建立完整的經驗邏輯和形成生成性思維意識提供了可能性。

筆者最后將主題直接拋出，做如下總結：中央集權化與地方分權化是古今中外中央與地方關系發展的兩種不同趨勢。封建時代的中國趨向于中央集權，歐洲同一時期卻是分權的封建體制。近現代國家則重視中央集權與地方分權相結合的模式，孰多孰少并不是爭論的焦點。在不同的國家和地區、不同的歷史發展階段，各國采用的中央集權或地方分權的程度、方式、制度與模式都有所不同，原因是各國國情存在差異，歷史環境和社會發展需求不同，自然形成了各具特色的地方管理體制與模式。我們應尊重各國依據國情的國家結構設計和管理模式的選擇。權衡中央集權與地方分權的選擇是否適當的標準是能否真正維護國家統一、促進社會發展。在改革地方體制時應注意避免過分集權，同時盡可能地調動地方的活力和積極性，探索二者契合的最佳平衡點。最后，任何一種體制或模式都不可能長期穩定地發展下去，體制和模式的發展和運用是動態的，應根據社會發展的需要及時調整。我們應看到文明的多樣性和發展性。

“中央集權”問題是非常重要的教學專題。以上筆者將2010年以來新課標全國卷中涉及“中央集權”的知識進行了體系化地梳理和補充，并以主題式教學模式案例的方式導出，期望借此專題的整理，引起高中一線教師對歷史專題和主題式教學的充分重視，探索構建學生更為完整的知識體系、歷史思維和研究能力的新途徑。歷史教學關注的不僅僅是歷史知識，更應注重對學生歷史認知視角、思維方式和能力的培養。

【作者簡介】林紅玲，女，吉林市人，吉林大學文學院博士研究生，北華大學歷史文化學院教育碩士導師，吉林市毓文中學歷史教師，主要從事中國近現代史、高考命題、學科課程與教學論研究。

【責任編輯：王雅貞】