遵義市農村土地承包經營權確權模式與推進對策研究

吳生寬

摘 要：通過實地調研、文獻閱讀和外出考察學習，對四川安縣、瀘縣、貴州遵義縣農村土地確權模式進行研究，提出適合遵義市農村土地確權的模式，并就遵義市當前如何推進農村土地確權提出八個方面的工作措施。

關鍵詞：農村土地；承包經營權；確權；遵義市

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）10-0020-03

農村土地承包經營權確權就是依據法律規定，由縣級以上地方人民政府將農戶承包土地的地塊、面積、空間位置等信息及其變動情況記載于登記簿，頒發土地承包經營權證等證書，以進一步明確農民對承包土地的各項權益。是進一步鞏固和完善農村土地承包關系，賦予農民更有保障的承包地財產權的工作，開展此項工作意義重大。

一、開展農村土地確權的意義

一是進一步夯實黨的農村基本政策的需要。2002年制定《農村土地承包法》，2007年出臺《物權法》，明確土地承包經營權的用益物權屬性，政策目標就是進一步鞏固和完善農村土地承包關系，賦予農民更有保障的承包地財產權。2008年，黨的十七屆三中全會進一步提出“保持農村土地承包關系穩定并長久不變”。要落實長久不變，最重要的基礎工作就是把土地承包關系搞扎實，推動黨在農村政策的鞏固落實。

二是調動農民生產經營積極性、維護農民合法權益的需要。開展農村土地確權的目的，就是按照《物權法》的規定，落實農民的土地財產權，切實保護耕地。只有這樣，農民的財產權益才能得到真正的保護，農民的生產經營積極性才能真正得到發揮。

三是落實黨的強農惠農政策、發展現代農業的需要。隨著經濟的快速發展，國家對農業的支持力度逐年加大，強農惠農富農政策不斷出臺，現代農業加快發展。這些政策有一個重要的基礎，就是以土地承包面積作為實施依據。通過開展登記，把地塊、面積、位置搞清楚，既利于保護好耕地，也有利于國家有針對性地加大扶持力度。

四是創新農村社會管理、促進農村社會穩定的需要。隨著經濟社會發展，農村土地流轉速度加快，土地糾紛呈逐年上升趨勢，成為影響農村社會不和諧、不穩定的一個突出問題。許多糾紛產生的原因，就是在承包的時候不規范。解決好農村土地確權問題，就會創造出和諧穩定的農村發展環境，為廣大農民安心發展農業生產營造良好的氛圍。

五是直接推動農村土地承包經營管理制度的建立健全。通過對農戶所承包土地的全部信息的采集整理、準確確權、嚴格登記并建立檔案，核發權證，最后建立電子化、網絡化的農村土地承包經營權信息記錄系統，可以從根本上穩定和改善土地承包關系，建立健全農村土地承包經營管理機制，加強對農村土地承包的“農用地”的用途管制[1]。

二、農村土地確權的幾種模式

按照科學把握工作規程和方法，準確把握政策界限妥善解決糾紛問題的導向考察研究了以下幾種模式。

1.四川瀘縣模式。三要點、四階段模式，簡稱“34”模式。三要點是：一是鎖定有關數據，制訂確權方案；二是精心組織安排，確保登記規范；三是充分發揮村民自治作用，確保農民群眾滿意。四階段為：一是組織準備階段，主要任務是成立機構、落實經費、宣傳動員、調查摸底；二是權屬調查及實測階段，主要任務是鎖定面積、鎖定人員、現場勘界、航空攝影相控測繪、形成圖斑、農戶指界確認、解決各種矛盾問題、公示，制定確權方案并報鎮人民政府批準和縣級主管部門備案；三是登記發證階段，主要任務是簽訂承包合同、建立登記薄、登記發證、整理歸檔；四是總結驗收階段，主要任務是總結經驗，文件資料整理歸檔。

2.四川安縣模式。安縣在土地確權過程中科學選擇“3+1”試點類型，即山區、丘陵、平壩各選1個村，另選擇1個“5·12”震后異地新建鎮，開展農村土地承包經營權登記先期試點。具體工作模式為：一是宣傳和組織發動；二是成立機構和制訂方案?？h、鄉（鎮）、村都成立領導機構，同時由村民推薦選舉3～5位村民代表組成村民小組工作組，具體承擔各村民小組試點各項任務；三是收集基礎數據。結合各農戶現在實際承包的地塊，填寫摸底調查表，為登記試點工作提供基礎數據；四是制作衛星圖片資料。委托測繪單位購置1∶5 000農村土地衛星圖片和相關數據。根據衛片劃分村組界線，并把試點村各個小組的農村土地承包現狀圖片分別裁出，為登記工作提供技術支撐。制作承包地塊標簽（包括承包戶主姓名、地塊編號、面積等信息），把承包地塊標簽粘貼到經過數據處理的衛星圖片上。利用衛星圖片數據和微機分別對上圖的每一塊土地計算出實際面積。五是農戶確認承包地塊。由村組對農戶承包土地花名冊、農戶承包土地臺賬和農戶承包地塊的衛星圖片公示。公示期間對農戶反映有異議的情況，及時進行調查、處理和完善。最后由農戶簽字確認。六是建立權屬管理系統。七是歸檔保管[2]。

3.貴州遵義縣模式。遵義縣選擇龍坑鎮金鼓社區作先期試點，采取四要點、八步驟確權模式（簡稱“48”模式）。四要點為：一是強化組織、保障經費，做到縣、鎮、村、組四級聯動；二是強化宣傳發動，做到家喻戶曉，人人皆知；三是突出“五個”方面，做到“五個”確保（突出技術保障，確保準確性；突出細化各環節的操作規范，確保可操作性；突出人員培訓，確保工作順利開展；突出矛盾糾紛化解，確保工作推進；突出資料收集歸檔，確保完整性）；四是突出監督檢查，強化調度督促。八步驟為：一是組建工作機構和配備專項經費；二是組織人員培訓；三是宣傳動員；四是摸底清查；五是勘界確權、登記；六是及時處置工作中存在的問題；七是頒證；八是完善檔案。

三、遵義市農村土地確權模式

遵義市土地確權模式是通過借鑒四川瀘縣、安縣、貴州遵義縣模式結合遵義市本地實際形成的。概括為“7639”模式，主要內容是七原則、六任務、三階段、九步法。具體內容是始終遵循七原則：一是確保穩定的原則，二是實事求是的原則，三是尊重歷史的原則，四是依法規范的原則，五是公開、公平、公正的原則，六是堅持先易后難、穩妥推進的原則，七是民主協商的原則。落實六大任務：一是全面組織清理土地承包檔案，二是查清承包地塊面積和空間位置，三是土地承包經營權變更、注銷登記工作的開展，四是對其他承包方式開展確權登記頒證，五是土地承包經營權登記文件材料歸檔，六是農村土地承包管理信息化建設。分三階段實施：一是試點階段，完成成立機構、制定方案、宣傳動員、組織培訓、資料準備等前期準備工作并完成20個鄉鎮的確權頒證試點任務；二是擴大試點面實施階段，完成115個鄉鎮試點任務；三是全面實施階段，完成100個鄉鎮試點任務。采用九步工作法，具體內容是：第一步是資料搜集；第二步是基礎信息錄入；第三步是模底調查公示；第四步是方案公示；第五步是工作底圖制作；第六步是入戶實地調查；第七步是勘界確權公示；第八步是入戶簽字；第九步是登記發證公示。

整個確權工作管理上由農經管理者、鄉村干部、村民三者共同配合完成、技術上實地勘測和高分遙感、信息測繪技術相結合。

四、農村土地確權存在的問題

農村土地承包經營權確權問題主要表現在政策、技術、經費保障、物權主體變化等方面的問題。

1.政策層面問題。如地塊面積爭議，合同面積與實測面積存在很大差異，以什么面積為準；村或組集體預留的機動機和后期整塊復墾新增耕地的確權登記問題；由于開荒和復墾導致面積增減變動的土地問題；公益事業抬糧抬稅被占地是否確權的問題；農戶間私下買賣地怎么對待的問題等。

2.物權主體變化的問題。土地承包經營權是全體家庭成員的共同財產，物權主體的登記具有法律效力。由于歷史變遷，原共有人有死亡的或者分戶的，那么“共有人”的確定，是以二輪承包時分地人口來登記，還是把確權登記時實際家庭成員也進行登記需要進行研究。特殊群體登記問題，包括出嫁女（入贅男）、離婚女、大學生、公職人員、士兵等如何登記也是一個需要認真研究的問題。

3.經費保障問題。試點工作涉及面廣，工作量大，而土地確權經費不足，各級政府投入財力又有限，如何保障經費關系到試點工作順利開展。

4.技術層面上的土地承包信息化管理問題。農村上地承包管理信息化程度低，包括部分地區沒有使用土地信息化管理軟件，以及地籍測量成果和土地信息化管理軟件的錄入對接問題等。

五、推進措施

農村土地承包經營權確權是一項龐大的系統工程，時間、經費耗用和矛盾糾紛調節史無前例，建議采取以下幾方面措施推進工作。

1.積極思考，創新舉措，有效解決土地確權難點問題。建議工作組成立一個由相關部門組成的專門研究解決糾紛矛盾問題的聯席機構，提供政策指導和協調幫助，解決諸如政策層面、物權主體變化等方面的問題。

2.積極爭取上級財政支持，做到經費早預算。在資金保障方面，積極爭取中央財政、省級財政支持。市縣兩級財政部門要把農村土地確權工作經費列入當年財政預算予以保證。

3.加強土地承包信息化管理。建立全省統一的登記信息管理系統，建立為地籍管理業務服務的計算機信息管理服務系統，實現登記信息實現共享。統一采用的軟件要解決與已有軟件信息系統的對接問題，要盡量避免系統不兼容的后果。

4.強化隊伍建設，明確責任分工。隊伍的戰斗力是工作開展的關鍵，明確的分工是工作有序開展的保證。只有加強隊伍建設，增強隊伍戰斗力和明確的職責分工才能確保工作順利開展。今后農村土地承包經營權確權登記工作要加強培訓，強化隊伍建設，同時進一步細化明確市、縣、鄉、村的職責，加強四級聯動。

5.加強宣傳，營造確權氛圍。農村土地確權登記頒證工作涉及千家萬戶，內容多，程序多，需要廣大農戶的積極參與，只有廣泛宣傳，讓群眾明白農村土地確權的意義，激發群眾主動參與的熱情，充分調動了群眾參與積極性，才能推動確權工作的順利開展。

6.加快出臺相關配套政策、推進成果應用。利用現代地籍信息系統優勢，建立健全農村土地檔案信息系統，為創新農村土地流轉、金融抵押、融資評估等搭建平臺。為深化農村改革，讓農民獲得改革紅利，實現農村發展，農民增收，出臺相關配套政策措施，推進成果應用才是充分體現開展此項工作的意義。如承包經營權的抵押貸款、融資擔保、入股經營、土地流轉等激勵政策。

7.因地制宜選擇適合的主要技術方法，山區和平壩采取不同的技術措施，輔以必要其他方法是省事省費的正確選擇[3]。

8.強化安全保密意識，切實做好登記保密工作。農村土地承包經營權登記涉及的地理空間信息多、空間位置精度高，按照國家測繪、保密法律法規規定，對登記過程中使用的基礎工作底圖、測量原始記錄，6平方公里以上的地籍草圖和相應范圍的登記成果圖件均屬于國家保密范疇。要嚴格保密，強化信息安全保密意識，做到該保密的堅決保密，該公開的及時公開。

參考文獻：

[1] 楊立邦.農村土地承包經營權確權登記的思考與建議[J].農村經濟與科技，2014，（6）.

[2] 李秀川.山西省農村土地承包經營權確權技術模式與推進政策研究[J].山西農經，2012，（3）.

[3] 張學忠.成縣農村土地承包經營權確權探索與實踐[J].甘肅農業，2014，（16）.

[責任編輯 吳高君]