論新加坡秩序建設對中國行政體制改革的啟示

汪晴

摘要：

秩序建設是新加坡行政體制的核心。新加坡通過民主機制下的權威政治、嚴格法治、行政權與決策權相分離這三個階段的行政改革，建立了法治、廉政、民主、開放的行政制度。目前中國行政體制改革面臨眾多挑戰，研究新加坡秩序建設，對全面深化政治體制改革具有重要啟示。

關鍵詞：新加坡秩序建設;中國行政體制改革;啟示

中圖分類號： D996.3文獻標志碼： A 文章編號：16720539（2015）03007106

改革開放30多年以來， 中國的行政管理體制經歷了一場深刻而又廣泛的歷史性變革，而如今更是到了全面深化改革的攻堅階段。十八大報告和《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》都對行政體制改革的目標和任務做了全面、系統和深刻的論述。中國政府管理需要從管制型向服務型轉變，“創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力、建設法治政府和服務型政府”[1]，是目前行政改革的主要方向。行政體制改革既是一場管理革命，又是在全球形勢發生重大變化的背景下，政府與市場關系、政府與公民關系的深刻調整。在這方面，新加坡的行政體制無疑是非常值得學習的。

一、新加坡行政體制的核心——秩序建設

新加坡行政體制的核心就是強調社會政治秩序建設，其經濟建設和秩序建設同時進行，而良好的社會秩序是新加坡經濟與社會飛速發展的基本前提。一個混亂的、無秩序的社會不僅會導致國家的渙散、動蕩，更會給人民生活帶來巨大危機。新加坡政府從新加坡是個多種族、多宗教、多元文化的后發國家這個特殊國情出發，采取各種措施，積極完善政府的行政體制，全力建設社會政治秩序，維護了國家的穩定大局，在法治的基礎之上實現了有序的大眾民主。

（一）民主機制下的威權政府保證了社會的穩定

在政治秩序方面，新加坡拒絕了西方式的民主，而是采用獨具特色的“奉行政府權威法制化和社會秩序系統化的政治體制，體現了政治傳統性與現代性二重性特征”[2]，大力推行新“威權政府”，實行獨特的行政體制（單級政府體制）。新加坡第二代政治領導人則把新加坡的政治模式歸納為“托管式民主”，即“政府與國民的關系實際上就是國民把公共權力委托給政府并對政府給予無條件地尊重、忠誠和服從，作為交換，‘君子執政的‘好政府給國民創造秩序、安全與繁榮”[3]。

可以說，新加坡民主制度相當完善，其政治治理模式也很科學，所推行的威權政治模式是在其憲政的框架下運行的。它完善政治管理法律規則體系，將政治管理權威法制化、明確政治管理責任，并制定一系列的程序使政治管理過程規范化。其政府的行政權力幾乎涵蓋了政治和社會管理的各個方面，既制定政策，又執行政策。這種直線型的信息傳輸渠道可以確保政令通暢，信息在傳遞的過程中不會“失真”，反饋及時、準確，便于政府及時修正決策，能夠最大限度地進行社會動員，提高政府行政效率。政府每個部門的職能明確，每個公務員都有具體的行為準則和崗位職責。實踐證明，新加坡正是通過這種“剛性”的行政體制，并充分運用強大的國家機器與政治資源動員能力，保證了新加坡長期政治秩序穩定，避免了發展中國家在現代化進程中可能出現的動亂、沖突和軍人干政等現象。事實證明，民主下的權威政府在新加坡是成功的，正如有學者指出：“新加坡行專政之法，之所以能經受住民主運動的沖擊而久存，是由于專得有理、專得廉潔、專得有效”[4]。

（二）嚴格的法治產生了良好的社會秩序

新加坡通過法治，來規范人們的經濟行為和社會行為，維護社會秩序。新加坡社會和諧安定、秩序井然與政府積極貫徹法治精神息息相關，法治產生紀律和秩序，紀律和秩序又促進了法治的完善和發展。新加坡立法嚴密，明確具體，法律、法規和禁令遍及社會生活的各個領域，界限分明，可操作性強，執行方便。同時新加坡執法極其嚴格，以嚴厲的、沒有任何回旋余地執法手段保證法律的實施;而素質精良、廉潔公正、高效的執法隊伍，嚴密的法律監督體系，嚴格的執法機制和執法程序保證了司法的公正，產生了井井有條的社會秩序和嚴明的社會紀律。在嚴厲法律懲罰和制裁的同時，新加坡更是采用各種形式進行法治教育和警示，培養公民良好的法治意識和習慣，使新加坡逐步成為一個法治嚴密的國家。

新加坡的法治對象主要包括社會和政府兩個方面。一方面，新加坡政府努力創設健全的法治環境，依法管理和規范社會行為，產生了良好的社會秩序和社會紀律，有力地保證了新加坡的穩定和繁榮。在一個穩定的社會里，法律和秩序不可分割，只有在秩序已經確立，條規能夠實行的時候，才有可能依照預先確定的法律法規，制定國民與國家、國民與國民之間人際關系原則。李光耀認為，“秩序先于法律”，認為“當先行條規不能制止日益混亂和違抗政府的情況發生時，就有必要制定嚴厲的新條規，以便維持秩序，使法律能夠繼續治理人際關系”，“否則，混亂和無政府狀態就會取代秩序了”[5]320。新加坡政府依法加強社會建設和管理，不斷提高社會管理能力和水平，培養了人們的社會紀律，而人民行之有規、違之有罰的社會紀律又反過來促進了良好秩序的形成和鞏固，整個社會生活在效率和秩序的良性循環中健康發展，從而保持經濟的高速增長和社會各項事業的勃興與繁榮，促進社會公平和正義，出現了令世人稱道的“新加坡現象”。

另一方面，對于政府自身，新加坡政府通過嚴格的法律條規和公務員守則，形成有效的防治貪污腐敗的機制，嚴格依法行政，來確保公務員隊伍的素質和廉潔奉公。李光耀認為：“肅貪清腐，搞好廉政建設，是政府工作的重要方面，其目標是整治自身，提高自身的免疫力和戰斗力，是政府工作勤奮高效的首要保證”[5]252。因此，新加坡政府為保持其執政合法性和公信力，采取了多種措施來加大對政府自身的監管力度，進行廉政建設：一是國家和政府的最高領導率先廉潔奉公，正人先正己，為下級官員和廣大人民樹立了良好的榜樣;二是健全完善了一整套防止貪污腐敗的制度，包括嚴格的公務員管理制度、嚴格的財產申報制度、法庭宣誓制度、品德考核制度等。這些制度對新加坡防止國家公務人員的貪污腐敗行為提供了可靠的保證，是新加坡“吏治干凈”的有效手段;三是專門制定明確具體的反貪污腐敗的法律規章和行為準則。所有國家公務員除了嚴格遵守國家的各項法律法規外，還必須遵守《反貪污法》和《公務員指導手冊》，前者詳細地規定了貪污腐敗行為以及相應的處罰措施，后者對于規范公務員的日常行為，加強道德自律，防止貪污腐敗，搞好廉政建設，起著重要作用，提供了切實可行的公務員行為標準;四是建立執法嚴明的反貪污機構和有效的執法機制，迅速而又嚴厲地懲治貪污腐敗。新加坡的貪污調查局、審計總署等，都是擁有足夠資源、能夠獨立行事的重要反貪監督機構，保證了廉潔高效的政府行為和經濟、社會的全面有序發展。根據“透明國際”全球腐敗指數顯示，在2013年全球最清廉的國家和地區排名中，新加坡名列第五，是亞洲最清廉的國家。endprint

（三）決策權與執行權的相對分離保證了政府公共管理活動的有效性和有序性

發達國家政府一般將決策部門與執行機構進行分離，新加坡也不例外。在新加坡，不同于決策部門的執行機構也稱法定機構，它有些類似于我國管理社會公共事務的政府部門和事業單位，但也有著自身的特點，它們是由政府出資而采用類似于企業的管理方式或公營基金運作模式來管理，運作獨立和公開透明，依法自主辦理有關業務，獨立承擔法律責任，接受社會的監督。

新加坡有近100家法定機構，自收自支管理，其職責由專門的法律規定，它的優點是：一方面它能高效完成政府的某些特別任務;另一方面又不會增加政府財政預算。比如新加坡專門管理公務員的機構“公共服務委員會”就不是政府的職能部門，而屬于法定機構。它直接對總統負責，法律賦予公共服務委員會獨立操作的權力，任何人不得干涉或影響委員會的工作。“新加坡法定機構均具有政府監管的行政職能和經營公共企業（國有企業）的雙重功能，不僅是半自治的行政管理機構，而且也是經營機構”[7]。穩定而獨立的法定機構從行政體制中剝離出來，行使政府權力之外的社會公共權力，它既減輕人民的稅務負擔，提高了政府公共服務的效率，又可以對市場進行監管，有效地促進了市場的良性發展，對政府公共管理活動的有序運轉起到了不可或缺的作用。

二、中國行政體制改革面臨的挑戰

新加坡經過50年來的行政改革，建立了一套嚴格而有效的行政體制，從求生存到追尋卓越，打造了世界一流的廉潔效能政府。中國的行政管理改革已經持續30多年，經過6次集中改革，其基本改革走向是：政府管理從注重管制向注重法治和服務方向轉變。這說明中國政府一直在努力更新管理理念，重新定位政府行政方向，重建政府施政規則，轉變政府職能和結構。但目前我國的行政管理體制改革還面臨著不少挑戰。

第一，政府部門職能轉變還不到位，職能不清晰，職責交叉。首先，各級政府在行政執法、公共服務、社會管理等方面顯得比較薄弱，或者說管理不到位、服務不到位，存在失職行為。其次，機構設置繁冗，出現部門職責交叉、政出多門的情況，也可以表現為職能不清。機構越多，各自的責任就越難界定明確，并且不同機構具有不同的利益，執行過程中容易出現相互掣肘的現象，若互相協調得不好，就會導致太多的權力內耗以及各個機構之間的矛盾重重。

第二，行政執法不公正。依法行政觀念還不是很強，有法不依、多頭執法、執法不公、執法擾民的現象還時有發生，因此民眾對執法部門的公信力不高。行政執法直接涉及到人民的切身利益，執法是否公正，直接影響到我國行政機關是否在公正地運用法律法規，因此改革行政執法不公正這一現狀勢在必行。

第三，事業單位管理體制不完善。一是概念混亂，功能定位不明確，對于事業單位職責、行為規范缺少專門的法律規定，政府與事業單位的部分職能重疊、交叉;二是政府與事業單位的關系不清晰，政府自己既“舉辦”又“管理”事業單位，事業單位不是獨立運作的法人機構，其運作缺少公開透明和有效的監督;三是政府對從事公益事業的社會組織重視不夠，管理不規范，政府沒有在稅收、貸款融資等方面對社會組織給予必要的優惠、支持和管理，導致中國目前社會組織的發展緩慢、混亂，沒能充分利用社會資源和發揮其在公共服務方面的作用。

第四，服務型政府績效評估理念還有待徹底轉變。現在發達國家普遍在政府公共部門與管理中引進競爭與市場機制，并采用績效管理與評估、成本與效率觀念、公共責任和顧客至上為理念的政府績效評估措施。雖然這些年來我國政府公共管理的價值理念有所轉變，但現代市場經濟、民主政治所要求的服務行政觀還沒有形成。過去的“行政管理”過分強調其維護政治統治的作用，缺少“以服務為宗旨”和“以公民為本位”的理念，忽視了它在管理社會公共事務和提供公共服務方面的管理與服務作用，忽視了社會公眾對行政主體的監督和行政權的制約性，導致權大于法、言大于法以及利益代法等現象的出現。

第五，缺少健全的政府問責制度。中國的問責實踐呈現出不太理性的特征，有賴于人民的無序政治參與和媒體輿論的外在驅動，缺乏長效性的責任追究制度。健全的問責制度到目前為止還遠未形成，“我們缺乏一套可操作性的、明確的問責標準來定性和定量分析行政過錯的客觀原因和主觀原因，替而代之的是一些模糊、原則性的規定”[7]。目前的問責制度顯然是一種“頭疼醫頭”的權宜之計，然而責罰失當，既損害了官員的合法權益，又違背了依法行政的理念，導致問責的隨意性和情緒化。

三、新加坡秩序建設對我國行政改革的啟示

學習新加坡就是為了解決好發展與秩序之間的關系問題。改革既強調經濟發展，也強調政治改革，政治改革的核心就是體制改革，也就是秩序建設問題。不過，想要真正學到新加坡行政體制的精髓，并轉化成為實踐，則是一件非常困難的事情。“新加坡現象”是發展和秩序同時進行的，是同一個過程，但中國在學習新加坡過程中，則把發展和秩序相對分離開來，不管是有意識的還是無意識的。中國各級政府所強調的是經濟發展，而對社會政治秩序的建設則強調不足。當下，中國的行政體制面臨的很多挑戰，很多都是不夠重視社會政治秩序建設所帶來的后果。因此“中國學習新加坡不僅僅學習其經濟發展，而且更應該學習其‘軟件建設。這里的‘軟件就是各種制度建設”[8]。

第一，科學合理地配置和調整政府職能，建立明晰的權責體系，有效解決政府職能錯位、越位和缺位問題。應加快轉變政府職能，把重心放在營造法治環境、健全公共服務等方面。政府在社會管理中，應更積極履行服務職能，“并注重干預和引導的平等性、柔軟性、科學性和有效性，扮演領隊和顧問的角色，實行一種積極而民主的服務行政模式（也稱為給付行政模式）”[10]。同時要理順部門職責關系，解決橫向扯皮和縱向不順的問題，形成各司其責、協調有序的關系。比如新加坡的反貪局很小，但就這么一個小小的反腐敗機構造就了一個清廉的政府，其重要的原因就是權力高度集中，責任高度明確。所以對于我國重要部門，如反腐部門，更是應該減少內部多元化，強化反腐敗機構的權力，這個可以參照近年來大部制建設的經驗，設立一個反腐敗大部制，整合目前各個反腐敗機構。當然，在這個機構內部可以設立不同的反腐敗部門。同時，這個結構應當直屬最高領導機構。反腐敗機構要錯位設置，對下一級官員的監督和檢查要有上一級反腐敗機構來做，也就是說，反腐敗的權力不能由同一級官員來行使。同時，反腐敗機構的工作人員的收入來源等，都要和同一級政府剝離，保證他們不受同一級政府的影響和制約。endprint

第二，加強行政法治建設，建立一個高度法治化社會。為此，我們必須逐步完善政府機構設置，實現機構職能、審批、工作程序的法定化，加強各級政府組織法、行政程序法等法制建設;建立健全行政程序制度，加強行政公開，分清行政性規章與法律的關系，將權力的運行納入法治體系。我們必須完善法律制度，制定一套涵蓋社會各個方面的法律、法規，只要有可以調控的行為，都要有明確具體的法律規范。大到國家政治、經濟、社會保障體系，小到個人行為都要做到有法可依。

除了繼續完備我們的法律體系，更需要建設一支高素質、廉潔奉公的執法隊伍，建立一套嚴明公正的執法機制和執法程序。如果有法不依、執法不嚴，法律條文再多也是一紙空文，會減少政府執政的公信力，最終導致社會的分裂和崩潰。所以，一是必須建設一支高素質、裝備先進、行動快速高效的警察隊伍和法律審判、執行隊伍。嚴厲制裁公檢法隊伍中的貪贓枉法、瀆職行為;二是嚴格地監督法律的執行。檢察官負有主要的監督職能，同時充分發揮各種基層組織、社會團體和廣大人民群眾在法律監督方面的作用;三是嚴厲執法，絕不例外。量刑要謹慎，審判過程要公正合法，但處罰力度要從重，嚴刑會使暴徒作案前充滿恐懼，因而有一定的懲戒性。尤其對于嚴重的違法犯罪活動，更要從重處罰，必要時可以采取非常手段，例如對嚴重危害社會秩序和人民生命的暴力恐怖活動，必須斷然采取嚴厲手段進行打擊;四是真正做到法律面前人人平等，維護法制的威嚴和公正。只要犯了法，受到指控，無論是普通百姓，還是政府官員及其親戚子女，都要無一例外地受到法律的嚴厲制裁，做到沒有誰可以、敢于或能夠超越法律之上。只有這樣，才能使中國成為一個法紀嚴明、有法必依、執法必嚴的社會。

第三，堅持深化事業單位管理體制改革，將其改為法定機構。一是理順政府與市場的關系，制定專門法律來明確政府與事業單位的職責劃分;二是落實分類改革，使事業單位的功能明確化。正如“凱撒的歸凱撒，上帝的歸上帝”那句名言一樣，需要回歸社會的，就讓它回歸社會，成為社會組織，能夠實行企業化的就企業化，有些要擔負一些社會管理職責的，還是需要保留，可以通過法定的方式來賦予它相應的權限和職能;三是將政府“管理”和“舉辦”這兩種職能進行相對分離，政府主要是對事業單位進行宏觀管理和行業監督，明確事業單位獨立法人的地位，讓事業單位擁有較大自主權，促使其獨立運轉，具有公開透明性，提高其工作效率和服務質量，更好地履行其公共服務職能;四是采取鼓勵措施，引導、支持社會組織興辦公益事業，更好發揮其在公益事業上的強大力量。

第四，采用先進、合理的政府績效評估理念和方法來對政府部門的工作進行激勵和監督。首先，要明確建立以公民為本位的政府績效評估體系。政府績效評估是以服務質量和社會公眾需求的滿足為第一評價標準，蘊涵了公共責任和顧客至上的管理理念，它強調政府管理活動必須以顧客為中心、以顧客的需要為導向，同時兼顧效率。其次，確定誰來評估，目前學術界基本認為應該是多元主體進行評估，同時要突出公眾評估主體的價值，在實踐操作層面，更需要在制度上來規范評估主體多元化，從法律上保證評估主體多元化，從機制措施上實現評估主體多元化，通過組織化的渠道和機制性的保證來實現多元評估。否則像看上去轟轟烈烈而實際收效甚微的“萬人網上評議政府”的現象仍會上演，結果是公民意志和公眾利益無法在政府管理中體現出來，那么公眾就會對政府績效評估產生反感乃至抵觸。再次，評估什么，我們要正確評估服務型政府的績效，需要建立一套科學、合理、公正的評估指標體系。對于具體的指標類型，我國學者目前一般是根據政府基本職能來確定，主要涵蓋政府的政治、經濟、社會、文化四個方面。我們要建立一個以人為本的社會，對服務型政府的評估更應該從公民和服務出發，而評估指標體系就需要體現為公民服務的特性，側重評估政府的社會管理和公共服務職能，更強調社會的公正、公平，更保障公民的個體權利，更突出公眾的滿意度等。我們要從單純追求GDP數值向追求GDP的質量、效益轉變，將政府的行政管理職能寓于服務之中，要樹立為服務而管理的理念。對于績效評估的各項指標的權重，也要體現服務宗旨，進行重新排序。當然中國國情復雜，每個地方的社會經濟發展水平并不一致，所以中央政府并不需要建立一套統一的適合全國各地政府績效評估的指標體系，而是應在科學發展觀的要求下，“出臺權威性更高的、指導性更強的關于服務型政府績效評估的綱領性指導文件，明確構建服務型政府的目標定位和任務要求，確定服務型政府績效評估的指導思想、工作原則、主要內容、主體構成、參與渠道、操作規程、結果使用、責任追究，等等”[10]，而地方政府則可以根據具體情況來進行探索和實踐，設置合理的績效目標，以促進建立行之有效的績效考核體系。最后，各級政府對自身績效目標的實現情況需要進行說明，具體內容包括：對每一財年績效目標執行比較成功的方面進行總結，解釋說明哪些項目的績效目標沒能實現，為什么沒能實現;如果設立的績效目標不切實際或不可完成，解釋原因并提出建議措施，等等。這有利于政府可以基于過去的績效結果并對未來的績效目標進行更新或者重新設置，并制定相應的績效工作措施，加快服務型政府的建設。

第五，健全政府問責制度，加強公眾監督。一是我們需要采取科學的方法確定績效目標、制定績效評估體系，科學的績效評估體系是實行行政問責制的前提和基礎，有了績效評估的結果，行政問責才有可靠的依據;二是科學配置政府權力，確保權力運行公開、透明、規范。注意保持制度建設與責任追究政策、法規的統一，無論是基本法規制度，還是具體實施細則、實體性和程序性制度建設等，都要給予重視，統籌兼顧、系統推進，用法律的手段，建立長效、規范的問責機制，以保障問責行為的合法有效性，讓常態化的問責機制成為懸在每個官員頭上的達摩克利斯劍。要注意的是，所制定的問責制度一定要非常具體、詳細，概念清晰，不存在模糊和籠統的規定，也不允許任意解釋和運用，讓“紙面上的法律”真正變為“行動上的法律”，落實“掌握權力就要承擔責任”這一要求;三是建立一個有效的問題反饋機制。在官員的問責之后到復出之前這段時間，對于他們的行為表現要進行跟蹤、反饋，對于被問責官員的復出，也需要一個公開、透明的操作程序，不能“偷偷摸摸”。對于問題官員復出的相關制度漏洞有必要進行修補，著重在操作層面完善細則，祛除模糊表述。正如竹立家表示：“在中國的官員選任體系下，這種連降多級的處理，對官員的震懾作用非常大。官員問責制度的完善應該借鑒這一思路，嚴格細化降級處分的細則、職級待遇等。”[11]官員復出必須程序透明，被問責官員再上臺，要有必要的公示和人大監督審查環節，要有依有據，經得起公眾監督，以程序正義樹立公信;四是建立公正透明的監督體制。官員問責是一種內部監督和責任追究制度，而讓問責制度真正落到實處，社會各界包括群眾和輿論的監督作用不可缺位，因此我們更要增強民眾對政府行為的監督。在這里，我們可以學習新加坡，成立一個類似“民意處理組”的專門機構來為民眾提供一個參與渠道，以便對政府的行為、公共政策的實施過程和效果進行監督和評估，這個機構可以通過對話、網絡公共論壇等多樣化的形式，“一方面收集公眾對政府的公共政策及其執行過程的反饋意見， 并確保政府部門能夠及時、 有效地對公眾的建議和抱怨做出答復，另一方面讓公眾了解并理解社會公共政策， 并促使政府和民眾一起來討論并設計公共政策，幫助政府完善政策。這樣民眾可以監督政府行為和政策的實施，從而有效問責;而政府又能及時了解民眾的訴求，更好地增進、維護與實現公共利益，提供公共服務，保障社會公平與良好秩序”。endprint

歷史地看，所有國家都應當成為學習型國家，中國過去的成功在于學習和探索，今后也會如此，學習永無止境。從秩序建設的角度看，新加坡有很多地方值得我們學習和借鑒，中國可以通過學習包括新加坡在內的其他國家制度建設經驗，建設起一整套有自身特色的行政體制，全面深化行政管理體制改革，形成有限政府、有效政府、親民政府、透明政府。而這也決定了中國能否在經濟發展的基礎上繼續崛起，從而實現中華民族偉大復興的中國夢。

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