對立法法修改后地方立法問題的一些思考

劉錦森

地方立法，作為社會主義法律體系的重要組成部分，其立法思路和行為、立法主體和程序、法規(guī)內(nèi)容和范圍，也應(yīng)當與修改后的立法法合轍押韻、合拍同調(diào)。

立法法是規(guī)范和調(diào)整立法行為的基本法律，是為立法行為制定規(guī)則，謹防權(quán)力任性。“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，修改后的立法法，為不斷實現(xiàn)良法善治奠定了堅實的基礎(chǔ)，成為中國立法史上新的里程碑。地方立法，作為社會主義法律體系的重要組成部分，其立法思路和行為、立法主體和程序、法規(guī)內(nèi)容和范圍，也應(yīng)當與修改后的立法法合轍押韻、合拍同調(diào)。筆者通過學(xué)習(xí)修改后的立法法，感到在今后的地方立法中，重點應(yīng)把握以下幾個問題。

一、重視發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)和推動作用

立法法除特別規(guī)定外，其余規(guī)定不僅適用于國家立法，也適用于地方立法。修改后的立法法，對立法工作提出要重視發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)和推動作用，地方立法必須堅持。

重視發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)和推動作用，這是近年來在立法工作中使用頻率比較高的詞組，黨的十八屆四中全會有了明確表述。修改后的立法法將其在立法目的、立法依據(jù)中進行表述，足以表明立法發(fā)揮引領(lǐng)和推動作用的重要性、必要性和可行性。筆者認為，地方立法發(fā)揮引領(lǐng)和推動作用，一是地方立法關(guān)系本行政區(qū)域經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)保護等各項事業(yè)發(fā)展全局，是黨委重大決策部署和中心工作制度化、程序化、法制化的重要體現(xiàn)與反映，是公民的意志和愿望的具體體現(xiàn)，必須發(fā)揮也能夠發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用；二是在全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰(zhàn)略布局中，地方立法將發(fā)揮越來越重要的作用，這種作用就是引領(lǐng)和推動作用，必須發(fā)揮也能夠發(fā)揮；三是立法發(fā)揮引領(lǐng)和推動作用，對推進本行政區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)社會主義法治國家，具有重要的現(xiàn)實意義和長遠意義，應(yīng)當發(fā)揮也必須發(fā)揮。

二、重視發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用

人大要重視發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用，也是近年來在立法中使用頻率比較高的詞組，黨的十八屆四中全會給予明確肯定。在地方立法工作中，人大要加強對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用：一是要加強對立法工作的組織協(xié)調(diào)，必須依法編制立法規(guī)劃和年度立法計劃。立法規(guī)劃對地方立法有宏觀調(diào)控作用，起著預(yù)測性、前瞻性、導(dǎo)向性的作用；立法計劃對地方立法有具體指導(dǎo)作用，起著規(guī)范性、約束性、應(yīng)然性的作用。無論是立法規(guī)劃還是立法計劃，都能提高立法的及時性、針對性和系統(tǒng)性。特別是新修改的立法法，已將“編制立法規(guī)劃和年度立法計劃”納入法定工作的范圍，必須嚴格遵守和執(zhí)行，而且必須慎重對待、嚴肅對待，否則就成了違法立法。而且也只有依法“編制立法規(guī)劃和年度立法計劃”，才能保障發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用。一個隨意更改的立法規(guī)劃和年度立法計劃，本身就已違法，何談立法質(zhì)量的提高，又如何發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。二是地方立法一定要把握好法規(guī)的出臺時機，確保實施的地方性法規(guī)真正做到從實際出發(fā)，“適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革的要求”，各項規(guī)定確實能做到“明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性”，能夠達到法規(guī)實施所預(yù)期的社會效果。三是政府法制機構(gòu)擬訂的政府年度立法計劃要報政府審批，政府年度立法計劃中的法規(guī)項目應(yīng)當與本級人大常委會的立法規(guī)劃和年度立法計劃相銜接，人大常委會相關(guān)工作機構(gòu)應(yīng)當及時跟蹤了解政府各部門落實立法計劃的情況，切實加強對立法工作的組織協(xié)調(diào)和督促。

三、慎重對待新增設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會立法權(quán)的范圍與界限

黨的十八屆四中全會決定提出，明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。為落實好黨中央的精神，修改后的立法法，放開了與較大的市有別的一般設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)。如此一來，幾乎涉及所有省和自治區(qū)。由于這些新增的即將依法行使地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會是第一次接觸地方立法工作，這對各省、自治區(qū)人大常委會提出了新的要求。

各省、自治區(qū)人大常委會，特別是人大法制委員會、常委會法制工作委員會有責任、有義務(wù)做好指導(dǎo)、引導(dǎo)和培訓(xùn)工作，而人大常委會要慎重作出準予其依法履行立法權(quán)的決定，具體要注重把握以下幾點：一是要明確新增設(shè)區(qū)市人大及其常委會立法權(quán)的范圍，既不失職，也不越權(quán)。對設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會的立法權(quán)主要限定在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”，這是進行合法性審查必須嚴格掌握的標準，既不能放寬，也不能限制。二是要重視加強對新增立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市的人大常委會及其相關(guān)工作機關(guān)立法工作指導(dǎo)，主動對其進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，初步掌握立法所必須具備的法律基礎(chǔ)、理論知識、立法技術(shù)和業(yè)務(wù)能力，促使早日深入角色，盡快開展地方立法工作。三是對新增設(shè)區(qū)市的人大及其常委會開始制定地方性法規(guī)的時間，一定要從嚴把握，慎重對待，務(wù)必要在綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素的基礎(chǔ)上依法作出決定。

四、 正確認識自治州人大立法權(quán)與人大常委會立法權(quán)的區(qū)別

修改后的立法法，對自治州人大常委會也賦予了地方性法規(guī)制定權(quán)。自治州人大因有制定自治條例和單行條例的基礎(chǔ)，由此，其人大常委會制定地方性法規(guī)應(yīng)當是水到渠成的事。各省、自治區(qū)人大常委會在進行合法性審查時，應(yīng)當注重區(qū)別自治條例、單行條例與地方性法規(guī)的區(qū)別：一是自治條例、單行條例只能有民族自治地方的人民代表大會才有權(quán)制定；地方性法規(guī)不僅民族自治地方的人民代表大會有權(quán)制定，民族自治地方的人大常委會也有權(quán)制定。二是民族自治地方的人民代表大會制定的自治條例和單行條例可以依照當?shù)孛褡宓奶攸c，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定；自治州人大常委會制定的地方性法規(guī)，不能變通執(zhí)行法律和行政法規(guī)的規(guī)定。三是民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點制定自治條例和單行條例，其范圍確定在政治、經(jīng)濟和文化方面；自治州人大常委會制定的地方性法規(guī)范圍，限定在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”。四是對自治州人大常委會開始制定地方性法規(guī)的時間，要從嚴把握，慎重對待，也要綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素依法作出決定。

五、必須嚴格執(zhí)行深入推進科學(xué)立法、民主立法的行為規(guī)范

修改后的立法法，將科學(xué)立法、民主立法明確為提高立法質(zhì)量的一項基本的行為規(guī)范，這就是說在今后地方立法中，深入推進科學(xué)立法、民主立法不是探索的問題，不是要不要的問題，而是立法中必須嚴格遵守執(zhí)行的一項行為規(guī)范。提高立法質(zhì)量，必須堅持立法公開，而做到立法公開，深入推進科學(xué)立法、民主立法是重要途徑。修改后的立法法，對科學(xué)立法、民主立法進行了細化，對建立開展立法協(xié)商，完善立法論證、聽證、法規(guī)草案公開征求意見等制度，健全審議和表決機制都作出了明確規(guī)定。為確保地方立法堅持科學(xué)立法、民主立法，體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動，一是編制立法規(guī)劃和年度立法計劃，應(yīng)當認真研究代表議案和建議，廣泛征集意見，科學(xué)論證評估，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要，確定立法項目，提高立法的及時性、針對性和系統(tǒng)性。二是常務(wù)委員會工作機構(gòu)應(yīng)當將法規(guī)草案發(fā)送相關(guān)領(lǐng)域的本級或上一級人大代表、常委會以及有關(guān)部門、組織和專家征求意見，及時吸納有價值的意見。三是對擬提請常委會會議審議通過的法規(guī)案，在法制委員會提出審議結(jié)果報告前，常委會工作機構(gòu)可以對法規(guī)草案中主要制度規(guī)范的可行性、法規(guī)出臺時機、法規(guī)實施的社會效果和可能出現(xiàn)的問題等進行評估，并將評估結(jié)果運用到審議和修改中。四是常委會審議法規(guī)案時，應(yīng)當通過多種形式征求本級或上一級人大代表的意見，或者邀請本級或上一級人大代表列席會議，認真聽取人大代表的意見并將有關(guān)情況予以反饋；專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)進行立法調(diào)研，可以邀請有關(guān)的本級或上一級人大代表參加。五是法規(guī)案有關(guān)問題專業(yè)性較強，需要進行可行性評價的，應(yīng)當召開論證會，聽取有關(guān)專家、部門和人大代表等方面的意見。六是法規(guī)案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進行聽證的，應(yīng)當召開聽證會，聽取有關(guān)基層和群體代表、部門、人民團體、專家、全國人民代表大會代表和社會有關(guān)方面的意見。七是法規(guī)草案表決稿交付常委會會議表決前，主任會議根據(jù)常委會會議審議的情況，可以決定將個別意見分歧較大的重要條款提請常委會會議單獨表決；單獨表決的條款經(jīng)常委會會議表決后，主任會議根據(jù)單獨表決的情況，可以決定將法規(guī)草案表決稿交付表決，也可以決定暫不付表決，交法制委員會和有關(guān)的專門委員會進一步審議。

六、認真研究著墨不多的點睛之筆

修改后的立法法，對有些新增規(guī)定用了大量筆墨、大量文字進行表述，但對有些規(guī)定和要求只是點到為止，著墨不多，文字表述精簡；或者雖然對與國家立法有關(guān)的程序和實體提出要求，明確作出規(guī)定，但這并不表明這些規(guī)定和要求不重要、地方立法不需要，只是立法技術(shù)上需要而已。根據(jù)修改后的立法法第三十條的精神，對列入常委會會議議程的法規(guī)案，調(diào)整事項較為單一或者部分修改的法規(guī)案，各方面的意見比較一致的，也可以經(jīng)一次常務(wù)委員會會議審議即交付表決。那么什么是調(diào)整事項較為單一，可能就會仁智各見，理解不同。根據(jù)修改后的立法法第四十三條的精神，明確了對多部法規(guī)中涉及同類事項的個別條款進行修改，一并提出法規(guī)案的，經(jīng)主任會議決定，可以合并表決，也可以分別表決。這實際是在以往法律法規(guī)清理中常用的處理辦法，納入立法規(guī)范后將成為常態(tài)。根據(jù)修改后的立法法第五十四條的精神，修改法規(guī)的，還應(yīng)當提交修改前后的對照文本；法規(guī)草案的說明應(yīng)當包括起草過程中對重大分歧意見的協(xié)調(diào)處理情況。這實際上是在以前立法中已意識到但卻被有意無意忽略的問題。根據(jù)修改后的立法法第六十一條第三款的規(guī)定，經(jīng)過修改的法律，應(yīng)當依次載明修改機關(guān)、修改日期。這實際上也是在以前立法中已意識到但卻被有意無意忽略的問題。修改后的立法法第七十三條第四款明確規(guī)定制定地方性法規(guī)，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定。這是地方立法中經(jīng)常出現(xiàn)的問題。

上述內(nèi)容和規(guī)定，有些在地方立法中實際上是為了圖省事而走的捷徑。既然修改后的立法法作出了明確的規(guī)定，地方立法就必須堅決執(zhí)行，如不執(zhí)行就屬違法。立法者首先不能違法，這既是職業(yè)道德使然，也是依法立法的具體體現(xiàn)。

七、其他需要重視或進一步研究的事項

一是關(guān)于對立法條例、實施辦法進行修改的問題。立法法修改后，與之相配套的地方立法條例、實施辦法、規(guī)范性文件備案審查條例等修改工作也將全面展開，在修改中一定要先深刻認識和正確理解新修改的立法法精神內(nèi)涵，在此前提下，組織專門班子進行修改。

二是有關(guān)地方立法授權(quán)的問題。有關(guān)本屬地方立法事宜，因行政管理之需要，授權(quán)本級人民政府制定規(guī)范性文件的問題，由于地方人民代表大會常務(wù)委員會立法權(quán)與本級人民政府規(guī)范性文件制定權(quán)的界限并沒有明確的法律依據(jù)作支撐，本文不作論述。

三是關(guān)于制定配套規(guī)范性文件的問題。關(guān)于人大及其常委會新出臺一件地方性法規(guī)，是否同級人民政府必須制定與此配套的規(guī)范性文件的問題，這是一個值得深入思考和認真探討的問題，本文也不宜作論述。

四是規(guī)范性文件備案審查的問題。修改后的立法法，對規(guī)范性文件的制定、備案主體有所拓展，審查方式明確要求應(yīng)當進行主動審查，因這屬于立法監(jiān)督方面的內(nèi)容，不在本文視線之內(nèi)。

（作者單位：新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會法工委）