公共服務均等化視角下農民工住房保障供給模式研究

嚴浩銘

【摘 要】公共服務均等化強調了政府的服務性和保障社會公平的職責。一方面，公共設施的建設是由政府為主導提供的，另一方面，社會全體公民是有權利享受經濟發展成果和社會保障的。而如今越來越多的城鎮農民工留城住和房問題已經成了當下不可忽視的社會焦點。作為社會成員的一部分，他們也應該享有城鎮住房的保障，本文從公共服務均等化的角度出發，分析了我國現有農民工住房保障的供給模式并給予評價，結合公共服務運作目標提出建議與構想，保障農民工權益。

【關鍵詞】公共服務均等化；公平；農民工；保障性住房

【Abstract】Public service equalization emphasizes the responsibility of government about its service and to ensure the social justice. On the one hand， government dominant the construction of public resource，on the other hand， the citizen has a right to enjoy the accomplishment of the developed economic and social security. However nowadays the living problem for migrant workers become more and more serious for the whole society. As a citizen， they should enjoy the housing security. This essay analyzes and evaluate the supply mode of Housing security for migrant workers on the view of public service equalization， it also provides some advice for the operation of public service， to guarantee the rights of the migrant workers.

【Key Words】 Public Service Equalization， Justice， Migrant Workers，Housing security

一、我國農民工住房保障現行供給模式

改革開放30多年以來，中國城市化進程的步伐快速，已經取得了驕人的業績和成果。在這種經濟社會進步的沖擊下，越來越多的農民為了擺脫貧困，追逐城市中更好的工作機遇，從土地從業者的農民身份轉向城鎮工作者。這種勞動力遷徙過程中形成的“農民工”群體數量逐年攀升。僅2013年我國跨戶籍農民工人數為16610萬人，相較上年基數增長1.7%；在戶籍所在鄉鎮地域以內從業的本地農民工為10284萬人，增長3.6%①。

房子是人類棲息生活的主要場所，是必不可少的生活生產資料，承載著人們的物質和精神追求。世界上任何國家或者任何政體體制無論現在還是不久的將來都要面對住房這一普遍的問題。“居有其所”是中華文明不變的生存理念，但是在經濟高速發展的今天，過高的城鎮房價不但使得城鎮居民住房困難，同時也不利于市場經濟的發展。改善城鎮農民工住房難、改善民生、促進社會主義和諧已然是提供保障性住房的內在動因②。城鎮農民工真的可以達到“居有其所”的標準水平嗎？讓城鎮農民工享有住房的保障是一個亟待解決的課題。

保障性住房，是指由政府從公共利益角度出發，專門為解決城市弱勢群體的住房問題而設計的具有公平性質的保障房屋。我國目前保障性住房類型大體分為：經濟適用房、廉租房、公共租賃房、安置房與政府限價房③。2005年，《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》出明確提出了需要提高農民工群體住房的關注度，并且農民工住房公積金制度實踐要提上正軌，逐步落實。2009年，政府工作報告就提出把農民工住房保障納入民生問題考慮，這樣大膽的創新嘗試也加快了對城鎮住房的整改，我國目前運行的城鎮農民工住房保障供給模式也開始呈現多元化發展。

（一）農民工公寓模式。我國農民工居住特點大多為“群居群聚”形式。因為某一工作項目需要長期勞作經營，致使很多農民工選擇政府投建的廉租公寓居住，營造出流動性較大的特點。農民工公寓是目前而言相對現代化的保障房供給模式，主要有兩種運行方式。第一，政府主動承擔社會保障主體職責，統籌規劃選擇建設用地或者直接對閑置房或閑置農地進行統一整改管理。利用土地財政收入投資，自負建設過程中產生的隱性成本和市場差價，將這些改建房屋以低廉價格出租于附近就職農民工。公寓內部生活起居配套設施采用公用型供給，“公共廁所”和“公共廚房”等設備供給模式既做到了“物盡其用”又節省了開發成本；另一種運行方式是江浙一帶為代表的機制，依照農民工因為項目需要聚集居住這一特點，集中在工作場所附近積極引導建設標準化的聚集性公寓。這種供給模式特點在于政府的主體地位，出讓農村集體用地的使用權限，鼓勵支持農民工所在企業自建集體公寓，承包該項目并且獨立運行。

（二）住房補貼模式。這種住房保障的模式主要是資金范疇的供給。一方面，政府利用土地金融杠桿作用，籌集資金對農民工住房進行金額補貼。土地金融是指圍繞土地資源進行整合，憑借信用手段為基礎，以來創收財富與利潤的經濟活動。2011年我國財政性的保障性住房支出已達到3822億元，相比2010年的土地財政支出高出1446億元④。政府再分配資金操作也體現在對房屋的整改，重慶市財政下撥款項3.7億金額就是針對一些爛尾樓改建農民工集體公寓。這種資金的直接性補貼是保障城鎮農民工住房的有效方式。另一方面就是住房公積金，屬于間接性保障。2005年我國出臺《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》就明確指出了農民工住房公積金的整改提議，逐步實現農民工這種城鎮弱勢群體的居住保障。直到現在具有正當工作的農民工受到法律的保護，可以由政府和企業共同出資籌劃住房公積金，以來形成農民工住房保障供給模式的長效機制。

（三）政策供給支持模式。破除城鄉二元結構，保障城市農民工住房問題受到了越來越多的社會關注。農民工群體納入城市住房保障體系就是城市低收入者社會保障的直接需求，住房保障的門檻層次調整已經開始實踐。在我國西南地區，很多省市已經開始放寬了經濟適用房的購房政策，使得農民工逐步進入到住房社保體系中。例如，四川省在2015年開年發布《加強農民工住房保障工作指導意見》中提出要在構建農民工保障性住房時率先做好前期調查和籌劃，進而實行差別化的保障方式，確定不同農民工的經濟條件和租房支付承受水平后進行住房保障的實踐。此外，更有制度創新突破的意見是城市正在逐步加強對于農民工住房問題的重視程度，將放寬一些束縛農民工租賃或者購買城鎮保障性住房的限制。還有西安市在2014年的《政府工作報告》提出推廣共有產權結構的城市保障性住房方式，放低農民工城鎮保障性住房的準購門檻，逐步吸納其群體融入住房保障體系⑤。

二、模式的評價

（一）優點：

1.對農民工弱勢群體的重視。無論是前文探討的哪一種農民工保障房的供給模式都體現了政府和社會的重視。因為社會主體已經意識到農民工群體的龐大和其弱勢群體的地位。破除城鄉二元結構，統籌規劃發展已經是當下運行和諧社會理念的必經之路。農民工隸屬于城鎮低收入群體，無法在城市獲得基本的居住條件保障，如何最大限度實現公共服務均等化已然成為了保障房供給模式思考的重點，這些熱議都體現了對農民工弱勢群體的關注。

2.農民工保障性住房的多樣化。由于對農民工這類弱勢群體的住房保障進一步的關注和政策的改革，越來越多農民工保障房供給模式逐步形成，房源供給模式也呈現多元化發展。無論是實物房源的供給還是資金的補助，都體現了農民工住房保障供給的多途徑輔助方式。從住房供給模式看，農民工公寓的構建無疑是最有效和最普遍的。

（二）劣勢：

實質上，保障性住房隸屬準公共物品，換句話說，該類房源不具有消費方面的排他性，但是非競爭性不足，也就代表衍生的經濟利潤不足。這個原因是由于保障性住房由政府斥資提供與土地有價且稀缺共同決定的。那么，保障性住房制度的提供很可能會因為權力尋租或者房地產市場信息不對稱而造成經濟失靈。

1.住房保障體系覆蓋不全。我國住房保障系統涵蓋面不廣是造成農民工城鎮住房困難的首要原因。因為農民工自身收入不高且工作多為勞苦低薪，加上城鎮住房保障基本是針對具有城鎮戶籍人口，使得農民工住房成為無法一勞永逸的問題，造成了社會排斥的現象。原本是社會保障性質的公共服務沒有將農民工納入體系，也無法做到均等化狀態。公共服務均等化是要求社會各利益主體都能享受到合理的資源分配，然而現有的城鎮住房保障這一公共服務還不能有效率的保證農民工的住房需求。

2.政策制度支持不足。政策制度的構建上是最能直接體現出公共服務在這項安居工程建設上的不均等現狀。主要體現在政策實施和戶籍制度兩點。

第一，首先，即便目前我國為了有效維護社會穩定，逐步對于城鎮保障性住房構建投入了大量可行性的資金和安居建設，但是其利益相關者的最直接受益群體是城鎮居民，并非住房情況更為惡劣的農民工群體。政策將一部分家庭收入超過廉租房的保障標準同時無力購買經濟適用房的農民工排除在外。其次由于我國地幅遼闊，各地經濟社會發展水平各異，即便是統一下達的安居工程項目和資金也不能有效的解決農民工住房困難問題。例如，川渝地區農民工人口基數很大，伴隨著這兩年城市的發展，許多農民工開始返鄉，算入近兩年返鄉的人群，重慶僅農民工就業人數就高達887萬人，其中市內就業達450萬人左右⑥。地方政府為緩解農民工返鄉后的安居問題，只得通過推行多重模式的并存，除了各類城鎮保障性住房的供給外，還鼓勵創建農民工公寓和特定的公租房。一定程度上解決了農民工城市住房困難。

第二，戶籍制度的限制。戶籍制度的限制，造成的問題不僅僅是城市住房的管理，同時也是各類社會保障的不穩定因素。我國的戶籍制度起初也是為了更好地保護城市居民和城市管理。但是由于戶籍制度的限制，對于那些外出務工的群體尤其是新生代農民工即便有意愿留城，面對我國城市現行的住房保障優惠政策，也無法享有與城市其他人群相同的優惠居住條件，更無法負擔高昂的城市商品住房。

（三）建設與資金不均等投入。為了保護我國城鎮低收入群體的根本居住權益，政府需要通過資金的運作投入來構建保障住房供給。但是僅我國目前的建設投入方面的橫向看，各地域農民工住房保障資金投入呈現不均等狀態，這里的均等也是前文提到的不平衡。數據顯示，截至2013年年底，山東省的外出農民工人數高達2330萬人，提供的農民工保障性住房為30萬套⑦。而四川省棚戶區改建的農民工保障性住房為53萬套⑧。兩地農民工人口大省的住房供給數量間隙巨大。

據統計2013年我國城鎮農民工人均月收入為 2609元，比上年增長13.9%；人均月生活消費支出為892元，比上年增長21.7%⑨。在城市高額的房價壓力下，這類群體住房需求面臨極大的挑戰。通過以上模式評價的缺點我們可以看出，既目前我國的城市農民工住房保障建設進程還處于初級階段，無論是橫向的各地域之間的差異還是縱向城市各類不同人群住房權益的比較，農民工住房保障這一公共服務仍然存在著很大的漏洞，亟待解決與彌補。住房保障本隸屬于社會保障體系，也是政府公共服務供給的表現。然而，僅從目前農民工住房保障供給模式的發展來看，公共服務總量還沒有達到最優的狀態，同時這一領域的公共服務均等化水平也不高，還無法達到較為公平的狀態。

三、建議與完善

（一）直接體現公共服務均等化性質

公共服務均等化是特具中國特色的思想，但是其理論淵源最早還是出現在西方經濟學派中。是西方公平正義理論中演化發展中的重要思想，強調了福利均等和追求社會福利最大化的目標函數。公平正義的實踐從最初柏拉圖式的平均分享進化為亞里士多德時代的按比例分配，進而引發邊沁為代表的功利主義福利思想，再經過了阿瑪蒂亞森福利經濟學代表的推動普及，最終才有了今天受到法律行政等制度模式支持的公平理念，涵蓋了經濟、政治、社會和文化各方面內容。

公共服務均等化強調的是公平正義，力求利益相關者的福利分配經過二次調整，達到均衡穩定和諧的狀態。強調了政府作為的服務性和保障社會公平的權力性。一方面，公共設施的建設是由政府為主導提供的，另一方面，社會公民是有權利享受經濟發展成果和社會保障的。可見，這一理念是一則有效的評價標準，用于判斷我國公共服務建設成效和指導公共服務實踐。我國對于該種理念推廣也是到了上世紀90年代，我國城鄉二元結構問題日趨嚴重，國內才出現大量研究公共服務均等化的課題。一般地，公共服務均等化分為“公共服務”和“均等思想”兩個元素。為了解決市場失靈和保障弱勢群體，公共服務一般由政府提供，對公共服務項目選擇、運作成本和項目收益的制度安排和籌劃方式。此外，均等化并非嚴格意義的平均對等，是一個需要標準衡量的抽象概念。其實質是社會資源再分配的問題，牽扯公平與效率。筆者認為，公共服務均等化是由政府或者下屬機構提供的非競爭福利項目分配，以均衡各利益相關者福利的狀態，盡最大可能趨于平衡而不是對等。均等思想是一個不易量化的標準，抽象的描述也無法界定均等的指標。對此，一般市場主要從金融投資均等化程度和服務外在水平表現兩方面標準判斷公共服務活動是否具有效力和效果。只有做到公共服務均等化，才能真正體現機會和權利的公平，破除城鄉二元結構，統籌發展。

（二）保障性住房體系改革

我國目前城鎮保障性住房的作用力求緩解城鎮低收入群體的住房問題，這一體系的構建門檻很高，限制了農民工的住房需求。僅僅在極少數的社會保障房支持制度中農民工才有資格納入社保的體系。根據四川省《加強農民工住房保障工作指導意見》指出，在2015年四川將作為試點，突破政策制度創新，試圖將農民工群體納入城市住房的保障體系，放低了農民工對于保障性住房的限制標準，從另一個角度來說就提高了社會保障的覆蓋范圍。這一政策突破正是驗證了農民工保障房體系供給模式的多元化發展⑩。

（三）政府和企業雙軌并行機制的均等服務思想

這個理念的內涵是在構建保障性住房和供給農民工保障房時要求政府和企業同時參與。目前我國在保障房供給建設中采用的構建模式有：代建、配建、政府直營和近年來新近流行的BOT公租房建設方式⑾。上述前三種構建模式中都有一個共存的隱患--權力尋租出現的可能。由于這三種住房供給模式中政府參與比例較大，由于構建過程中復雜的運行機制不可避免的會出現政府失靈的權力尋租現象。為了避免這種紕漏，國內學者長期討論建議以提高企業參與比重來控制這種問題，通過這些年的實踐發現這種解決辦法還不能最有效的緩解出現的問題。而后學術界又興起了雙向補貼的思想。內涵是，在針對農民工這一特殊群體住房保障時，因為其自身的支付能力低和金融信用不高的現狀下，應該由政府履行社會保障主體角色，合理最大化再分配的作用。一方面，政府向符合城市住房條件的農民工群體發放一定數量的租金補貼的同時，向房企方發放一定標準額度的資金補貼或者降息和稅務的優惠籌劃。

注釋：

①2013年全國農民工監測調查報告.2013.9.

②賈康.建立以公共財政為主的基本住房保障資金多元化來源渠.中國發展觀察. [M]2007（10）：9-10.

③ 段林. 住房保障制度的國際比較與經驗借鑒. [M]2012.10.P10.

④ 《2011年公共財政收支情況》2012.1.20.

⑤ 《2014政府工作報告》2014.9 .

⑥ 重慶市人社局. http：//www.cqhrss.gov.cn/u/cqhrss/.

⑦ 山東省人社廳. http：//www.sdhrss.gov.cn/cm/.

⑧ 陜西省住房和城鄉建設廳2014.12..

⑨ 2013年全國農民工監測調查報告.2014.5.

⑩ 《加強農民工住房保障工作指導意見》2015.1.

⑾ 《中國城市住房保障制度設計與實踐運行》2013.11.

【參考文獻】

[1]國務院研究室.中國農民工調研報告[R].北京：中國言實出版社，2006.

[2]趙曼.社會保障學[M].北京：中國財政經濟出版社，2003.

[3]段林.住房保障制度的國際比較與經驗借鑒[M].2012.

[4]李珍.社會保障學理論[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2001.

[5]賈康.建立以公共財政為主的基本住房保障資金多元化來源[M].中國發展觀察， 2007（10）：9-10.

[6]黃怡.城市社會分層與居住隔離.上海：同濟大學出版社，2006.

[7]文林峰.城鎮住房保障.北京：中國發展出版社，2007.

[8]恩格斯.論住宅問題[M].北京：人民出版社，1995.

[9]錢穎一 .經濟社會體制比較[J].市場與法治，2000（03）.

[10]李朝暉.農民工城市住房問題上的市民白利意識反思[J].現代經濟探討，2010（5） ：10-13.

[11]董聽.中國農民工住房問題的歷史與現狀[J].農業經濟，2013. P2-3.

[12]金萍.新生代農民工住房問題及其化解.學習與實踐， 2012. P14-15.

[13]呂萍.農民工住房理論、實踐、政策.中國建筑工業出版社，2012.