深入挖掘低效用地潛力切實提高土地利用效率

溫州市國土資源局甌海分局 王文勝

深入挖掘低效用地潛力切實提高土地利用效率

溫州市國土資源局甌海分局 王文勝

甌海地處溫州市區西南面，地理位置優越，交通便利發達，區域面積423平方公里，是溫州市的三大主城區之一。甌海的民營經濟自上世紀80年代開始就蓬勃發展，作坊式的企業遍布全區，隨之而來的是違法建筑低、小、散的企業遍地開花。甌海的過去，可以說是“低、小、散”的典型，產業布局散亂，用地粗放，效益低，而且帶來的“臟、亂、差”，使得整個城市面貌極差，長期有區無城。而甌海“七山一水二分田”的現實狀況，使得土地要素制約在不斷加劇，用地供需矛盾突出，切實改變土地利用方式粗放，深入挖掘存量低效建設用地的釋放潛力已是當務之急。隨著全省低效用地再開發試點工作的啟動，甌海區迅速動員、廣泛參與、提前謀劃，緊緊抓住并切實用好政策機遇，努力破解城鎮化快速推進和產業化低端擴張帶來的土地低效利用問題，既全力為甌海城市建設提供更加堅強有力的土地要素保障，也在低效用地再開發試點工作方面做了有益的探索，取得了一定的成效。

麗塘村改造前

一、黨委政府高度重視，工作部署和落實雙到位

全盤謀劃，先行先試，緊緊抓住低效土地再開發試點這一金鑰匙，統籌謀劃，迅速行動，下好先手棋，打好先手牌。

1.整合資源，組建機構

強化組織保障，堅持把試點工作作為“一號工程”，實行一把手掛帥，區委書記親自擔任領導小組第一組長，區長任組長，并率全市之先成立了機構層級為正科級的區低效用地再開發利用辦公室，抽調行政執法、發改、經信、規劃、國土、城建辦等技術骨干人員組成專業隊伍，專職負責，統籌協調條、線之間的工作開展。在實行車改后用車緊張的情況下，特批給予配備一輛公車用于外業核查、實地踏勘等工作，由區財政撥付專項經費用于試點工作，使試點工作迅速進入實質性運作階段。

2.調查摸底，上圖入庫

城鎮低效用地底子清、情況明是再開發工作的“謀事之基、成事之道”。甌海區依托有力的組織保障，以信息技術為支撐，迅速摸清了全區城鎮低效用地的家底，據全國第二次土地調查成果顯示，全區各類存量建設用地共11.5萬畝，在此基礎上甌海分局組織人員反復對全區各類存量建設用地進行內業航片比對和外業現場核查，建立了全區城鎮低效用地調查基礎數據庫。全區共有城鎮低效用地6.8萬畝，占城鎮建設用地的59%，根據相關要求和開發時序，已報省廳上圖入庫355個區塊，面積3.6萬畝。

3.科學安排，規劃先行

牢固樹立規劃先導和引領的理念，一方面另行委托深圳規劃設計院編制試點專項規劃，借力借腦深化前期研究深度，深化每一區塊的產業布局、環境效益、經濟測算等參數分析，力求基礎數據真實準確。目前，該專項規劃的初步成果已完成，為中長期的再開發實施提供了科學依據。

4.破難解疑，釋放紅利

為充分釋放政策紅利，在溫州市級政策研究基礎上，深入拆后土地和“三地”利用、配套政策、審批程序的政策研究，制訂出臺了《甌海區推進城鎮低效用地再開發試點工作實施細則（試行）》，指導全區的再開發工作。積極探索建立相關利益主體參與再開發利用的共建共享機制，實施多樣開發模式，努力實現效益最大化。政策上明確允許原國有土地使用權人通過各種方式選擇單個或多個合作主體對原國有土地使用權進行招商合作聯營開發，充分激發社會以及村級參與開發的熱情。

5.廣泛宣傳，營造氛圍

由于低效用地再開發利用試點政策涉及面廣，各部門對試點政策的解讀難免存在差異，為進一步保障試點工作的順利實施，甌海分局努力營造氛圍，多種形式組織開展了政策學習和宣傳：一是主動送政策到鎮、街、村、企業，做好宣傳和服務工作，印制政策解讀資料，積極引導各鎮、街和相關單位認真學習和研究政策，最大限度地利用好政策，來謀劃再開發項目；二是通過區委理論中心組專題學、政府班子深入學、鎮街部門集體學等多種方式宣傳和解讀政策，切實用好用足用活，為工作有效開展營造了一個良好的環境。

麗塘村改造后

二、多項舉措結合施策，試點工作有成效有亮點。

低效土地再開發利用試點工作是當前解決城市碎片化、推動新一輪城市有機更新的重要載體，也是環境再造的重要抓手，更是撬動當下有效投資的重要內容，甌海區結合“三改一拆”“五水共治”、小微園建設、創衛等工作，統籌安排和實施年度再開發項目，推動形成低效用地再開發與項目建設互相促進的良好局面。

1.狠抓落實，有序推進年度計劃實施

圍繞區域發展戰略，科學謀劃好再開發項目，著力抓好年度再開發計劃的編制和實施，并在資金使用、對外招商、征地組件等事宜上早安排早啟動。認為年度實施方案是謀劃再開發項目的重要環節，是能否順利推進試點工作的關鍵。因此，試點工作伊始，甌海區就將年度實施方案的編制作為最重要的工作來抓，區委區政府要求各鎮、街要始終圍繞本地區經濟社會發展戰略實施要求，充分對接，前瞻性地科學謀劃好項目，做好項目落到具體區塊的計劃安排。同時，為了與發改部門年度投資計劃的編制相銜接，要求各鎮、街道和相關單位在每年的9月底前將下一年度的再開發實施計劃上報區政府，以便充分醞釀，有序推進。

2014年年度計劃實施順利，全年完成按省9種開發類型啟動的項目77個，涉及使用低效土地3882.1畝，其中有33個項目需實施征地，需征收集體土地1176.94畝，現已完成5個批次的組件報批工作，是溫州市第一個通過省廳低效用地專項報批系統審批的用地批次。

2.以片帶面，突出核心區域的再開發

立足區域實際，在開發導向上主次分明，實施分類處置，突出建城區特別是中心城區在低效土地利用上的核心地位，堅持以規劃為引領，以高品位、高層次的開發改造推進甌海城市建設，重點抓好中央綠軸、中心區、景新片區、牛山片區等重點區域的再開發改造利用，典型引領，以片帶面。比如以“牛山速度”著稱的牛山片區的改造，100天完成拆除建筑74萬平方米，目前改造區的主要項目已完成土地征供手續，涉及2個街道2個村的整體再開發，總用地一千多畝，未來將建成156萬平方米建筑的宜居宜商的現代化城市綜合社區。又如在深化與環境再造工作相結合中，嘗試將低效土地利用項目與城中村環境綜合整治相結合，成功打造甌海最臟村梧田蟠鳳村環境綜合整治試點，并將試點經驗向全區18個村推廣。2015年甌海區還將全面推進中央綠軸（涉及3個舊村改造）、景新片區舊城鎮改造、中心區秀嶼山片區舊村改造等一批重點項目的開發建設，這些項目的建成將徹底改變甌海的城市面貌。

3.盤活存量，扎實推進工業小區改造

牛山片區舊貌

牛山片區改造后一角

按照統一規劃、因地制宜、分批推進的思路，對全區25個工業小區實施改造提升，屬“低、小、散、危”或列入省市重點工程范圍的予以拆改，靠近主城區的進行優二興三，具有一定發展規模的納入開發區整合范圍，加速“騰籠換鳥”步伐。目前，全區累計已啟動工業小區改造提升13個，完成舊廠房改造28.49萬平方米。其中，梧田舊工業區的改造就是“騰籠換鳥”成功的典范，借助國家大學科技園啟動實施的梧田舊工業區一期428畝改造現已基本完成，按照“政府引導，企業主體”的思路，采取舊廠房由政府統一承租、統一改造的辦法，在完成改造后由政府引進各類科研機構，科技型、創新型、創意型、總部經濟型等企業入駐，取得了良好的經濟和社會效益，企業畝均稅收從改造前的10萬多一點提高到了40多萬，產業層次從原來的高污染、高耗能、低層次勞動密集型產業，轉變為科技研發、文化創意、電子商務、檢驗檢測等新興產業（2014年6月16日人民日報對該片區的再開發利用情況做了相關報導）。

4.空間換地，鼓勵企業充分自主挖潛

為深入推進和鼓勵“挖潛節地”，區政府制訂出臺了《關于進一步深化“挖潛節地”加快工業用地二次開發的實施意見》，加大推進對閑置土地、低效土地再開發利用的力度。在符合城市規劃，確保安全的前提下，鼓勵企業對原廠房進行重建、擴建，提高容積率，工業用地容積率上限可至2.6，建筑密度上限可至50%，增加建筑面積部分不再補繳土地出讓金。對已經改建的廠房，符合有關規定的，補辦相關手續。努力向空中要地，向存量用地要效益，最大限度提高土地有效利用率，目前全區已有127家企業申請對原有廠房改擴建，其中2014年有38家企業已完成建設，涉及盤活存量用地509畝，新增廠房建筑面積達22萬平方米。

5.綜合施策，大力推進拆后土地利用

結合多個政策平臺，在拆后利用上以組合拳的形式綜合施策。一是實施拆建結合。即把拆違同項目建設相結合，一些重點工程、民生工程項目在選址時盡量選在低效土地，以緩解用地指標的緊缺。特別是拆后土地，要充分謀劃，使被拆出土地迅速轉變身份，得到合理開發利用。同時借助推進重點工程建設，加大對違法建筑的拆除力度，以拆違促進項目落地。二是實施拆改結合。對一些拆后土地實施就地改造，建設成為停車場、文體活動場所、以及村民或老人活動中心等公共配套設施，使拆后騰出的土地盡量做到應用盡用。三是實施拆綠結合。將拆違與“園林綠化”有機結合，以拆違來推進綠化工作，以綠化來鞏固拆違成果，實行“拆綠結合、以拆促綠”，通過拆違植綠，有效拓展綠化空間，美化城市面貌。四是實施拆復結合。按照省里宜耕則耕的精神，對可以實施復耕的地塊，優先考慮開發復耕，實現耕地保護和用地指標盤活的雙贏。五是實施拆創結合。將拆違與“三無”示范村、無違建道路、美麗鄉村、五水共治等創建活動結合起來，做到拆除一片，創建一片，鞏固一片。

試點工作才剛剛起步，處于“摸著石頭過河”的階段。下一步，甌海分局將積極探索用地的激勵和約束機制，拓展政策保障體系，充分發揮土地政策參與宏觀調控的應有作用，引導產業轉型升級，優化經濟結構和城市布局，充分挖掘低效土地的再開發利用潛力，為區域發展建設提供用地保障，為低效用地再開發工作做出積極貢獻。