美國國家游徑系統(tǒng)建設的經(jīng)驗及其啟示

李經(jīng)龍　詹染　王亞茹

作者簡介：李經(jīng)龍（1978-），男，漢族，安徽淮北人，安徽大學商學院旅游管理系副教授，博士，研究生導師，研究方向：旅游開發(fā)與規(guī)劃。詹染（1991-），女，漢族，安徽六安人，安徽大學商學院旅游管理專業(yè)2014級研究生，研究方向：旅游開發(fā)與規(guī)劃。王亞茹（1992-），女，漢族，安徽亳州人，安徽大學商學院旅游管理專業(yè)2014級研究生，研究方向：旅游開發(fā)與規(guī)劃。

基金項目：本研究受到國家自然科學基金項目（批準號：41301151）支持。

【摘要】美國是世界上最早進行游徑建設的國家，也是國家游徑系統(tǒng)發(fā)展最為完善的國家。文章回顧了美國國家游徑系統(tǒng)發(fā)展的歷程和《國家游徑系統(tǒng)法案》出臺的始末，描述了美國國家游徑系統(tǒng)的構(gòu)成，分析了國家游徑系統(tǒng)的主管機構(gòu)、管理組織以及資金來源，并從游徑建設的重要性、游徑類型的多樣性、游徑管理的規(guī)范性和游徑運營的持續(xù)性四個方面對我國游徑系統(tǒng)的建設和發(fā)展提出了建議。

【關(guān)鍵詞】美國；國家游徑系統(tǒng)；游徑建設

英文“Trail”意為“小徑”的意思，在我國大多翻譯為“步道”。但是，考慮到在美國Trail可以用來開展步行、騎自行車、騎馬、劃船、滑雪、開動力車等游憩活動，已遠不是“步道”所能涵蓋的，因而本文翻譯為“游徑”。目前，我國已經(jīng)開始建設國家登山健身步道系統(tǒng)，它是指一個區(qū)域內(nèi)所有登山步道的連接及其附屬區(qū)域、設施的總合。國家登山健身步道是以登山為基本方式，在山地上修建的、以健身為目的的步道[1]。但是，這只是宏偉游徑系統(tǒng)的一個微不足道的組成部分而已。隨著我國城市化的快速推進，城市周邊可供人們游憩的空間越來越少。為了滿足人們?nèi)找嬖鲩L的休閑游憩需求，我們必須大力建設游徑系統(tǒng)，為人們提供休閑游憩的場所和機會。美國是世界上最早進行游徑建設的國家，也是國家游徑系統(tǒng)發(fā)展最為完善的國家，研究美國游徑系統(tǒng)建設的經(jīng)驗，對于我國游徑系統(tǒng)的建設有著不可忽視的作用。

一、美國國家游徑系統(tǒng)發(fā)展歷程

（一）阿巴拉契亞游徑的建設

早在1921年，本頓·麥克凱耶（Benton MacKaye）就設想為城市居民建設一條游徑來連接一系列農(nóng)場和荒野營地。在帕利塞茲州際公園委員會（Palisades Interstate Park Commission）主任威廉·韋爾奇（William A. Welch）的建議下，麥克凱耶的想法在《紐約晚報》以“一條從緬因州到佐治亞州的偉大游徑”為題整版刊出，這一想法隨后被帕利塞茲州際公園游徑會議作為主要議題采納。1923年10月7日，這條游徑的第一段（從熊山西部，經(jīng)過哈里曼州立公園，到達紐約雅頓）正式開通。在麥克凱耶的呼吁下，為期兩天的阿巴拉契亞游徑會議于1925年3月在華盛頓特區(qū)召開。正是此次會議，成立了阿巴拉契亞游徑保護委員會（Appalachian Trail Conservancy）。但是，建設新的游徑，并連接到現(xiàn)有的游徑，隨后三年并無多大進展。當康乃狄克州退休法官阿瑟·帕金斯（Arthur Perkins）和年輕的華盛頓聯(lián)邦海事律師邁倫·埃弗里（Myron H. Avery）致力于游徑建設時，麥克凱耶逐漸退出了舞臺。1932年帕金斯去世后，埃弗里帶領(lǐng)一隊大約200人的積極份子，從賓夕法尼亞州到佐治亞州識別線路、做路標、建立當?shù)氐木銟凡俊⒃O置標準、發(fā)布指南和地圖、并與國家公園和其他聯(lián)邦機構(gòu)進行談判。1937年8月14日，阿巴拉契亞游徑終于成型。

阿巴拉契亞游徑是美國東部著名的徒步游徑，連接佐治亞州的斯皮林格山（Springer Mountain）和緬因州的卡塔丁山（Mount Katahdin），穿過佐治亞州、北卡羅萊納州、田納西州、弗吉尼亞州、西弗吉尼亞州、馬利蘭州、賓夕法尼亞州、新澤西州、紐約州、康乃狄克州、馬薩諸塞州、佛蒙特州、新罕布什爾州和緬因州，全長大約2200英里（約合3500公里）。盡管有一小部分穿過城鎮(zhèn)、道路和河流，但是阿巴拉契亞游徑大部分都在荒野。目前，該游徑由國家公園管理局和非盈利的阿巴拉契亞保護委員會聯(lián)合管理，并由31個游徑俱樂部和多個合作伙伴聯(lián)合維護[2]。

（二）國家游徑系統(tǒng)法的出臺

20世紀60年代，度假屋、管道、公路和其他土地利用方式的變化威脅著游徑荒野體驗的完整性。通過使聯(lián)邦政府意識到威脅的存在，阿巴拉契亞游徑保護委員會呼吁國會出于游憩和環(huán)境的考慮來幫助保護這條具有國家意義的線性資源。

1962年戶外游憩資源審查委員會（The Outdoor Recreation Resources Review Commission）的開創(chuàng)性研究，使得林登·約翰遜總統(tǒng)（Lyndon B. Johnson）萌發(fā)了在全國范圍內(nèi)建立游徑系統(tǒng)的想法。1965年2月8日，約翰遜總統(tǒng)在保護和恢復自然美景的指示中提到：“在城市或城市周邊，我們可以而且應該擁有大量的可供步行、騎車、騎馬的游徑。我們需要在美國所有的地方復制阿巴拉契亞游徑”[3]。1965年4月，內(nèi)政部指派美國戶外游憩局牽頭開展了一項全國性的游徑研究。1966年12月，內(nèi)政部發(fā)布了一份名為《美國游徑》（Trails for America）的報告，該報告呼吁通過聯(lián)邦立法來促進全國性游徑系統(tǒng)的建立，并對國家游徑系統(tǒng)的美好愿景提出了設想。1967年相關(guān)部門開始進行立法聽證和審議[4]。

為了獲得全國各地的支持，政府當局根據(jù)阿巴拉契亞游徑演化出了國家游徑系統(tǒng)法案。1968年10月2日，約翰遜總統(tǒng)簽署了《國家游徑系統(tǒng)法案》（National Trails System Act），在國家公園和森林系統(tǒng)內(nèi)創(chuàng)建了一個新的公共土地利用類型——國家游徑。同時，指定阿巴拉契亞游徑和未建成的太平洋山頂游徑（Pacific Crest Trail）為首批國家游徑。

（三）國家游徑系統(tǒng)的構(gòu)成

1968年，《國家游徑系統(tǒng)法案》授權(quán)建立了三種類型的國家游徑：國家風景游徑、國家游憩游徑以及連接和輔助游徑。國家風景游徑是貫穿主要自然美景的、陸路的、連續(xù)的、長距離游徑，一般不低于100英里，主要用于遠足、野外宿營，不能用于機動車通行。國家游憩游徑是由城市向周邊延伸的短距離游徑，它的位置相對隨意，很多情況下也并不一定具有景觀價值，也沒有長度限制。而且，只要游徑管理機構(gòu)同意，游憩游徑也可以對機動車開放[3]。連接或輔助游徑是為了使游人能夠通過國家風景游徑或游憩游徑到達游徑附近的旅游吸引物而建設的連接通道，或是為了從某一特定地點到達國家風景游徑或游憩游徑而建設的連接通道。《國家游徑系統(tǒng)法案》并未對該類型游徑可能的位置、允許使用的方式予以規(guī)定，也沒有頒布過任何附加的描述性信息、指導方針或建設標準。endprint

1978年，《國家公園和游憩法案》（National Parks and Recreation Act）授權(quán)新建了國家歷史游徑。國家歷史游徑是連接主要歷史遺址的中長距離游徑，可以包括水上游徑，也可以包括部分路段的高速公路，只要它沿著或者近距離平行歷史線路即可，這樣也便于自駕車旅行。因而，國家歷史游徑并非絕對都是原來的歷史線路，只要能夠盡可能接近或沿著歷史線路，并連接重要的歷史遺址即可。

1998年，參議院通過了《國家探索游徑法案》（National Discovery Trails Act），添加了國家探索游徑作為新的長距離游徑類型，并指定美國探索游徑（American Discovery Trail）作為該類型的第一條游徑。國家探索游徑是連續(xù)的州際游徑，它可以提供優(yōu)越的戶外游憩和旅游，能夠?qū)χ匾淖匀弧⑽幕蜌v史資源予以保護并加以欣賞，而且能夠連接最能代表美國的游徑和社區(qū)。譬如美國探索游徑就串聯(lián)了14座國家公園、16座國家森林公園、5條國家風景游徑、10條國家歷史游徑和23條國家游憩游徑，極大地方便了人們的游徑休閑。

2009年，奧巴馬總統(tǒng)簽署了《綜合性公共土地管理法案》（Omnibus Public Land Management Act of 2009），根據(jù)法案精神新增了國家地質(zhì)游徑為國家游徑系統(tǒng)的新類型，并批準建立了冰河世紀洪水國家地質(zhì)游徑（Ice Age Floods National Geologic Trail）。這條游徑是一個線路網(wǎng)絡，它能夠?qū)?1萬年前冰河世紀時期冰川湖密蘇拉洪水的地質(zhì)結(jié)果提供合理解釋。

目前，美國國家游徑系統(tǒng)共包括11條國家風景游徑、19條國家歷史游徑、1250條國家游憩游徑、1條國家探索游徑、1條國家地質(zhì)游徑以及6條連接或輔助游徑。2012年2月29日，在國家游憩游徑中衍生出一種新的游徑類型——國家水上游徑（National water trails），并在佐治亞州建立了第一條國家水上游徑——查特胡奇河水上游徑（Chattahoochee River Water Trail），國家水上游徑是國家游憩游徑的類型之一，目前美國共有16條國家水上游徑，詳見表1。

二、美國國家游徑系統(tǒng)的管理運營

（一）主管部門或機構(gòu)

國家風景游徑和國家歷史游徑只能由國會批準和指定，具體由內(nèi)政部或農(nóng)業(yè)部予以管轄。國家游憩游徑、連接或輔助游徑則由內(nèi)政部或農(nóng)業(yè)部在其管轄內(nèi)的土地進行建設或指定。國家探索游徑、國家地質(zhì)游徑、國家水上游徑均由內(nèi)政部國家公園管理局管轄。目前，美國的游徑管理機構(gòu)涉及到國家公園管理局（National Park Service）、土地管理局（Bureau of Land Management）、漁業(yè)和野生物管理局（U.S. Fish & Wildlife Service）、林業(yè)管理局（USDA Forest Service）以及陸軍工程兵團（US Army Corps of Engineers）等5個部門。

（二）參與運營的非營利組織

美國國家游徑的規(guī)劃、建設、維護和管理與廣大非盈利組織及其提供的志愿服務是分不開的，這些非盈利組織及其提供的志愿服務確保了美國國家游徑系統(tǒng)的有序運營。據(jù)美國國家游徑系統(tǒng)伙伴組織（The Partnership for the National Trails System）統(tǒng)計，2012年27個游徑非盈利組織共提供了118.54萬小時志愿服務，這些勞動力價值2624.42萬美元，同時他們還捐獻了756.58萬美元現(xiàn)金[5]。總體而言，這些非盈利組織可以歸為五種類型：第一類是國際性或國家性的非盈利組織，譬如國際山地自行車協(xié)會（International Mountain Bicycling Association）、美國游徑（American Trails）、專業(yè)的游徑建筑商協(xié)會（Professional Trail Builders Association）、廢棄鐵路游徑保護組織（Rails-to-Trails Conservancy）等；第二類是當?shù)氐膽敉庵驹笀F體，譬如加州戶外志愿者組織（Volunteers for Outdoor California）、密蘇里州戶外志愿者組織（Volunteers for Outdoor Missouri）；第三類是當?shù)氐挠螐焦芾斫M織，譬如亞利桑那州游徑協(xié)會（Arizona Trail Association）、伊利諾伊州綠道與游徑理事會（Illinois Greenways & Trails Council）、明尼蘇達州公園與游徑理事會（Parks & Trails Council of MN）；第四類是圍繞某一類游徑或某一區(qū)域游徑的管理組織，譬如游憩游徑聯(lián)盟（Coalition for Recreational Trails）、國家海岸游徑協(xié)會（National Coast Trail Association）、北方森林獨木舟游徑（Northern Forest Canoe Trail）；第五類是圍繞某一特定游徑的協(xié)會組織，譬如阿巴拉契亞游徑保護組織（Appalachian Trail Conservancy）、美國探索游徑協(xié)會（American Discovery Trail Society）。

（三）資金來源

美國交通部聯(lián)邦公路管理局（Federal Highway Administration）下轄的聯(lián)邦運輸基金是游徑和游徑相關(guān)項目建設的主要資金來源。聯(lián)邦運輸基金資助游徑建設的途徑主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面地面運輸計劃項目（Surface Transportation Program，簡稱STP），行人和自行車項目有資格獲得STP項目資助，STP每年根據(jù)基金分配辦法向各州提供超過70億美元的資助。其中10%和另外股權(quán)獎勵基金10%是交通運輸提升項目（Transportation Enhancement，簡稱TE）。從1992到2011年，TE基金大約資助了25000個項目，共投入超過90億美元。其中，大約一半TE基金用于行人和自行車項目，三分之一的TE基金用于共同使用的小路或其他游徑，或者為這些游徑提供相關(guān)的設施[6]。雖然TE基金資助的項目必須與地面運輸有關(guān)，但是大部分這些被資助的項目都使游憩受益匪淺。另一方面，游憩游徑項目（Recreational Trails Program，簡稱RTP） 。RTP項目是根據(jù)1991年《地面聯(lián)合運輸效率法案》（Intermodal Surface Transportation Efficiency Act）設置的，主要向各州提供資金來發(fā)展和維護游憩游徑以及與游徑相關(guān)的設施。自1991年以來，RTP項目已經(jīng)資助了大約18000個游徑相關(guān)項目（包括城市綠道，自然中心，騎馬、遠足、山地自行車、機動車游徑以及滑雪、水上游徑），累計金額大約10億美元。目前，每年RTP基金達到840萬美元，其中40%用于多用途游憩游徑、30%用于非機動車游徑、30%用于機動車游徑[7]。endprint

（四）質(zhì)量標準

為了確保國家游徑的等級質(zhì)量，2008年10月美國國家林業(yè)局制定了《國家游徑質(zhì)量標準》（National Quality Standards for Trails）。國家標準從清潔衛(wèi)生、資源設置、環(huán)境安全、響應能力和設施條件等五大方面為國家林業(yè)系統(tǒng)的游徑建立了全面衡量的標準[8]。

三、美國國家游徑系統(tǒng)建設的啟示

我國歷史悠久幅員遼闊，但是游徑的建設尚處于探索階段，還有許多問題值得深入研究。要認識游徑建設的重要性，政府官員、規(guī)劃人員、投資者和廣大民眾都應該深刻地認識到游徑建設有很多益處，主要體現(xiàn)在以下六個方面：

第一，豐富游憩活動。在城市快速蔓延的今天，城市周邊開放空間日益不足，人們休閑游憩受到諸多制約。但是，游徑建設可以為人們提供諸多游憩的機會，人們可以在游徑上面步行、遠足、騎自行車、騎馬、滑雪、劃船、騎摩托車、開動力車等。這極大地豐富了人們的休閑活動，同時也鍛煉了身體、開闊了視野，有利于人們健康的生活。

第二，提供學習場所。游徑給人們提供了自然學習的機會，旅游者通過游徑可以深入接觸自然，認識動物植物，熟悉地質(zhì)地貌，了解氣象氣候，欣賞水文水景，意識到生態(tài)環(huán)境保護的重要性，達到環(huán)境教育的目的。同時，游徑還給人們提供了歷史學習的場所，游人通過歷史游徑可以重溫歷史事件，了解事件發(fā)生的前因后果，從而深刻地感悟歷史。

第三，保護生態(tài)環(huán)境。由于游徑為人們提供了大量的游憩機會以及非機動車交通的方式，使得人們可以逐漸擺脫汽車的束縛，這會極大地減少了汽車尾氣的排放，進而保護了生態(tài)環(huán)境。

第四，連接景區(qū)景點。很多景區(qū)景點游步道建設不足，游人很難深入欣賞美景。而且，這些已有游步道還僅限于景區(qū)內(nèi)部，使其與周邊景區(qū)之間缺少連接。游徑的建設將有機地串聯(lián)這些自然景觀和歷史遺址，為人們的通暢遠足提供了便利。

第五，發(fā)揚歷史文化。通過保護歷史遺址，并為接近歷史遺址提供便利，游徑使人們與歷史聯(lián)系了起來。游徑吸引人們前往歷史遺址，可以給人們震撼的現(xiàn)場感，使人們很容易理解歷史事件，譬如美國土著居民的遷徙線路以及眾多的戰(zhàn)場。另外，利用廢棄鐵路建設的游徑，可以使人們沿著歷史線路看看這種交通方式的重要性。作為一種運輸方式，許多運河游徑體現(xiàn)了鐵路出現(xiàn)之前的歷史重要性，現(xiàn)在每年被成千上萬的游人用于騎自行車、跑步、徒步旅行和散步。

第六，促進經(jīng)濟增長。游徑的建設與維護以及大量游客的到來帶來了大量就業(yè)機會，促進了地區(qū)經(jīng)濟的增長。一般而言，游徑相關(guān)的花費每天從1美元到75美元不等，這要視游人使用的里程而定。附近的社區(qū)可以提供多方面的商業(yè)服務，譬如就近的住宿、餐飲、導游、公共交通、行李轉(zhuǎn)移、休閑酒吧、戶外裝備和便利商店等。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一條游徑每年至少可以給社區(qū)帶來100萬美元的收入，這主要取決于社區(qū)與游徑的位置關(guān)系以及介入程度。在明尼蘇達州的萊恩斯伯勒鎮(zhèn)，60英里長的自行車道每年可以使當?shù)孬@得500萬美元的經(jīng)濟收入。另外，游徑還影響了當?shù)氐姆康禺a(chǎn)價格和一般地區(qū)的吸引力。70%的房地產(chǎn)代理商在銷售游徑附近的房子時都將游徑作為一大賣點，80.5%的代理商明顯感覺游徑使房子更容易出售。在萊恩斯伯勒鎮(zhèn)，87%的房主也認為這條自行車道提升了他們房屋的價格。國家公園管理局數(shù)據(jù)也表明，當毗鄰游徑和綠道時，地產(chǎn)的價值將增加5%-32%[9]。

四、討論與建議

（一）多樣化開發(fā)與建設游徑

游徑既連通了諸多旅游吸引物，其本身又是線性旅游吸引物。因而，我國對游徑的建設要精心策劃、力求精致、獨樹一幟。對于游徑的類型，我們要力求多元化，滿足不同游憩需求。大體而言，進行游徑建設時要兼顧以下四種不同分法的游徑類型：①按照游徑的性質(zhì)劃分，可以分為國家風景游徑、國家歷史游徑和國家游憩游徑三種類型。②按照游徑空間位置劃分，可以分為地面游徑、水上游徑和空中游徑。地面游徑包括上述步行游徑、自行車游徑、騎馬游徑、ATV游徑以及由廢棄鐵路改造而成的鐵路游徑。水上游徑主要是沿著江、河、湖、海進行的水面漂流、水下探險路線。空中游徑主要是為了滿足日益增長的動力傘、滑翔、熱氣球以及私人飛機低空飛行而指定的線路。③按照游徑使用方式劃分，可以分為步行游徑、自行車游徑、騎馬游徑、劃船游徑、ATV游徑和多用途游徑。與美國游徑有所不同的是，我國的游徑應該都可以用于步行、遠足，大約80%的游徑可供騎自行車，20%的游徑可供騎馬、駕駛?cè)匦诬嚕ˋll Terrain Vehicle，簡稱ATV），但是都不應允許機動車輛使用。④按照游徑主題特色劃分，可以分為教育游徑、觀鳥游徑、雕塑游徑、地質(zhì)游徑、地方文化游徑等。特色主題游徑將是未來各地游徑建設的方向和重點。

（二）強化游徑管理的規(guī)范性

一直以來，我國都存在著旅游景區(qū)管理部門分割嚴重的問題。而游徑作為線性的資源，肯定會貫穿很多部門管轄的土地，它的建設、管理必然會碰到很多棘手的問題。為了回避可以預見的諸多問題，我們建議必須從以下兩方面加強管理，一方面，成立國家游徑主管機構(gòu)，由交通運輸部直接管轄，主要負責游徑的規(guī)劃、建設、等級評定、日常管理。同時在省級交通運輸部門同樣成立游徑管理處，負責所在區(qū)域游徑的日常管理。制作國家游徑局網(wǎng)站，普及游徑基礎知識、指導游徑建設技術(shù)、宣傳游徑建設信息。建設游徑項目數(shù)據(jù)庫，對全國各地各類已建、在建、待建游徑項目進行動態(tài)管理，既有利于宏觀指導，也有利于績效評價。另一方面，出臺《國家游徑系統(tǒng)管理辦法》、《國家游徑發(fā)展專項基金管理辦法》等相關(guān)法規(guī)，高度重視游徑發(fā)展的重要性，賦予游徑一定的法律地位，確保游徑規(guī)劃、建設、管理工作有法可依。

（三）確保游徑運營的持續(xù)性

為了使我國游徑建設、管理工作能夠可持續(xù)發(fā)展，必須提供以下三大保障： 第一是政策保障，為了確保游徑發(fā)展工程能夠順利開展，國家層面必須高度重視這一工作，考慮出臺加強游徑建設的意見以及具體的實施細則，使各級政府都高度重視游徑建設工作。第二是資金保障，交通運輸部、財政部聯(lián)合設置國家游徑發(fā)展專項基金，專門用于各級游徑項目的規(guī)劃、建設，各省級政府也要相應設立省級游徑發(fā)展專項資金，用于本省的游徑建設，另外有條件的地市也可以設立市縣級游徑發(fā)展專項資金，來扶持本地的游徑發(fā)展。考慮到游徑建設的巨大公益性，我們也十分鼓勵私人企業(yè)、民間組織捐款捐物，廣大民眾踴躍提供志愿服務，為游徑系統(tǒng)建設出錢出力。第三是人才保障，在一些院校設立游徑發(fā)展研究院，專門開展游徑相關(guān)研究工作，從理論上、實踐上指導游徑發(fā)展工作；由國家游徑局主辦開展游徑管理培訓班，組織全國各地游徑管理人員、建設人員定期學習培訓。

參考文獻

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[6]Surface Transportation Program[DB/OL].

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[8]US Forest Service. Trail Fundamentals and Trail Management Objectives[R]. 2011.

[9]Gary Sjoquist. The Economic and Social Benefit of Trails[DB/OL].

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