基于城鎮化視角下黑龍江土地流轉問題探討

李維剛+李琪

摘 要：土地問題是城鎮化進程中不可回避、不可忽視的問題。由于黑龍江的土地制度對土地自由流轉形成制度性約束，近年來，城鎮化的快速發展又對土地資源形成較大的剛性需求，不僅需要開放相對閑置土地資源，同時更需要保障農民在土地流轉中的經濟利益。通過分析城鎮化與土地流轉的基礎理論；提出基于城鎮化戰略視角下黑龍江土地流轉存在的問題，最后提出基于城鎮化戰略視角下完善黑龍江土地流轉的策略。

關鍵詞：城鎮化；黑龍江；土地流轉

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）12-0027-02

伴隨城鎮化進程的加快，城市建設新增用地需求大量增加，迫使周邊農區重新配置農村土地、勞動力等生產要素，為土地流轉提供變革空間及需求市場，推動土地生產要素結構上的重組和功能上的轉換，實現了土地流轉。從這個意義上說，城鎮化是土地流轉的推動力；而土地流轉促進破碎土地規模化、機械化，提高土地利用率，又進一步推動了農村人口非農化、市民化的進程，為城鎮化發展提供持續發展動力，加快了城鎮化進程。由此可見，城鎮化與土地流轉既互為推進又相互制約，是一種雙向、復雜、動態的關系。在城鎮化與土地流轉互動機制的邏輯模型中，二者存在著良性互動關系：土地流轉為城鎮化創造良好的空間支撐和人力資源，城鎮化為土地流轉提供經濟和技術支撐。由于城鎮化的裨是生產力變革引起產業結構的演化，導致人口和其他經濟要素從農村向城市轉移。所以，產業結構深化是推進和深化城鎮化的核心動力。城鎮化與土地流轉互動機制的邏輯模型中，邏輯起點是產業結構演化。伴隨產業結構升級和演化，經濟的非農化和工業化進程加快，促進農村勞動力向二三產業轉移，使城市規模、數量及占地面積不斷增加，加速了城鎮化進程，進而促進了土地流轉。產業結構演化是驅動機制，起決定性作用，而勞動力轉移是運行機制，城鄉用地置換是關聯機制。

一、黑龍江城鎮化與土地流轉的基本概況

（一）黑龍江城鎮化基本情況

2014年，黑龍江省制定全省新型城鎮化規劃，指導大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展。推進戶籍制度改革，大幅放寬農民進城落戶和戶口遷移政策，實施城市居住證制度，有序推進農業轉移人口市民化，城鎮化率提高0.52個百分點。城鎮化，不僅是城市區域向擴張，農民向城市居民轉變的一個動態性的過程，同時也是一個內涵與外延在不斷擴展中的概念。城鎮化，又稱城市化，馬克思曾經指出，城市彼此發生了聯系，新的勞動工具從一個城市運往另一個城市，生產和商業間的分工隨即引起了各城市間在生產上的新的分工，在每一個城市中都有自己的特殊的工業部門占著優勢。最初的地域局限性開始逐漸消失。

（二）黑龍江土地流轉基本情況

黑龍江土地流轉主要起步于2008年，當年流轉884.17萬畝，目前，已呈進程加快、主體多元、形式多樣等特點。截至2013年底，流轉11 029.96萬畝，占家庭承包經營面積的15.85%。黑龍江土地流轉大體經歷三個階段：1998—2009年是前期階段，2010—2013年底的探索試點；2010—2013年的規范發展。2012年4月，針對試點中集中反映的程序不規范等問題，政府辦印發了《關于農村土地流轉工作實施細則（試行）的通知》，要求各鄉鎮、村建立健全土地流轉工作服務機制；實行土地流轉最低指導價；規范流轉手續，統一使用縣制定的合同文本，使土地流轉有章可循，當年土地流轉815.6萬畝。

二、黑龍江土地流轉存在的問題分析

（一）農地流轉市場還沒有形成健全的價格機制

黑龍江省農地流轉市場的價格機制不完善主要表現在以下幾個方面：第一，黑龍江價格信息的來源不公平。主要體現在黑龍江集體土地流轉的價格信息大部分來源于政府等相關管理部門，且農戶在價格信息的獲取方面處于弱勢。第二，農地流轉的價格并不是由市場需求所決定。價格的合理是保障土地出讓方和受讓方利益均衡的基礎，黑龍江長期以來對承包地實行實物管理，承包地是具有社會福利性質的，承包地的商品和資產屬性是被否定的，從而導致黑龍江土地承包權的價值性、商品供求關系模糊，割裂了土地所有權與租金，租金與價格以及價格與價值之間的關系；在承包地流轉市場中，黑龍江市場化的價格機制沒有發揮應有的核心主導作用，流轉價格機制常常處于“失靈”狀態。由于黑龍江城鎮化過程中對于城市擴張的追求，土地作為稀缺資源，一直處于居高不下的價格層次上，而又由于其高昂的價格帶來很多投機主義和資本壟斷，進入了價格機制失靈的死循環。

（二）農地流轉市場缺乏成熟的中介組織

新型城鎮化內涵中要求建立的是公共服務完善的社會體系，在很多市場中，需要有一個中立的角色輔助市場交易的完成。黑龍江的很多城市中將農民或集體組織所擁有的土地進行流轉時，更多的是一些所有權個人和集體與市場的交易行為，農民的權益受到很大侵害，土地經營承包權的轉讓所帶來的經濟利益并沒有合理地流入農民手中。黑龍江省一些市場中介組織（具體形式有：土地信托服務中心，土地信托服務站、土地銀行、土地流轉協會，以及一些農用地分等定級與估價機構等），它們的運作程序帶有明顯的行政色彩，影響了黑龍江省土地流轉市場的自我調節效應，不符合一般市場所具有的供需調節機制。作為農地流轉市場中的中間人，必須有良好的人才儲備和技術支持，不專業的中介組織無法勝任解決那些在農地流轉過程中出現的復雜情況。

（三）土地登記內容種類單一

黑龍江農地產權登記的主要模式是“確權賦能”，就是將憲法規定的各種產權通過權證的形式確定到戶，使之成為農民的法定資產，并賦予可流轉的、市場化的資本屬性。確權賦能的目的就是為土地多種形式的流轉提供規范的依據。由于集體對于土地經營權的掌握受到很大限制，土地權屬關系因為歷史遺留問題登記不清，造成土地流轉市場管理紊亂，流轉標準無法確定。現行土地登記內容與城市土地登記內容相比，種類單一，土地登記應覆蓋到全部范圍內的集體土地，包括屬于農民集體所有的建設用地、農用地和未利用地。由于黑龍江省長期以來沒有解決農用地的權利歸屬等中心問題，條件受限，登記所需設備不完善，造成其土地登記工作難度相當大，登記問題紛繁復雜，并沒有做到“權屬合法、界址清楚、面積準確”的原則要求，與城市土地登記相比有很多不足。

三、基于城鎮化戰略視角下完善黑龍江土地流轉的策略

（一）形成健全的價格機制

鼓勵引入第三方評估機構和評估人員對流轉地和流轉的交易價格進行公正的評估成為流轉市場的發展趨勢。要求第三方評估機構具有合格的專業技能和素質，保證評估價格公正、客觀、合理，這是完善農地流轉市場的重要手段。完善土地流轉交易價格公示的信息渠道。在鄉鎮、街道等基層服務網點，設置信息公告欄或顯示屏等設施，保障黑龍江省農民對于土地流轉市場價格變化態勢的知情權，定期公布基準地價，并根據市場變動及時更新數據。在政府政策指導下，土地流轉應該更深入地引入市場競爭，力求以市場的供求關系來影響流轉市場的價格機制，而不是黑龍江省某個部門或個人的經濟利益訴求，構建以黑龍江省農民的權益為側重點的市場價格機制，規范黑龍江省農地流轉市場的價格定位和流轉形勢。

（二）加快中介服務組織建設

明確黑龍江省中介服務組織的市場功能定位，新型城鎮化要求建立有明確市場定位的農地流轉中介服務組織。在黑龍江土地流轉市場，中介服務組織的定位應該是在國家進行宏觀的調控管理背景下，對黑龍江的農地流轉市場起到微觀管理協調的作用。作為市場交易的中立方，中介服務組織一方面應該監督政府，制止政府的部分“越權缺位”的職能行為，也要監督農民的違規、無序流轉農地的行為。做好市場利益的“平衡者”，及時解決流轉過程中的糾紛，充分發揮自己的角色優勢，配合農地流轉市場的有序運作。國家應對中介服務組織提供一定的資金支持，中介組織自身也應注重技術人才的培養，提高提供服務的專業性。加強中介組織的內部管理制度建設，注重組織內法律、土地評估、農地流轉方面專業人才的吸納和專業人才的技能培養，創建專業的土地流轉評估團隊，建立健全團隊責任制度，以客觀、公正、公平、公開的原則行使權力。黑龍江省需要建立良好的社會公信力，為農地流轉市場的運轉提供助力。

（三）積極推進產權制度改革

實行上位法和下位法的方向規定及條文細化相輔相成，建立合理的補償制度法律體系。土地管理法中規定的土地補償費和安置補助費應該綜合考慮各種社會經濟因素，包括土地的增值收益、土地的質量、土地的地理位置、土地的原用途等因素。特別是要注意以農民利益為核心的補償制度制定原則，切實保護其權益。按照有關法律法規要求，將農民的土地承包經營權、集體建設用地使用權、房屋所有權等權利依法歸還確立到農民頭上，以法律形式進一步明確包括使用權的轉讓、轉包、出租、抵押、作價入股、繼承等在內的部分處置權的權限，保障農地流轉中農民的應有權利。加快黑龍江省土地的確權登記工作。農地確權作為城鎮化的基礎，按照法律法規的有關要求，實施集體土地和房屋的確權登記頒證，在計劃時間三年內完成集體土地所有權確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織的工作。在確權的同時推進土地整理工作，對于農地確權工作所需的人力和資金要求，國家財政應給與支持，將確權工作細分到每一個市、區（縣）及下屬村，組集體，堅持黑龍江省農民“自主、自愿、自治”的原則，依靠黑龍江省農民自己為主要方法化解產權制度改革中的矛盾和問題。以此固化和保護農民的財產權利，有利于促進黑龍江省農地流轉。

參考文獻：

[1] 劉易斯.勞動力無限供給條件下的經濟發展[J].商場現代化，2013，（2）：34-99.

[2] 崔靜.基于城鎮化戰略視角下黑龍江土地流轉問題[J].商業研究，2012，（3）：57-109.

[3] 劉海峰.基于城鎮化戰略視角下黑龍江土地流轉問題[J].現代經濟信息，2011，（12）：24-30.

[4] 劉琳，趙曉明，等. 黑龍江土地流轉問題[J].會計研究，2013，（7）：287-296.

[5] 林有田.黑龍江土地流轉研究[J].財政導刊，2013，（5）：186-199.

[6] Williams M，the eighteenth Geographers，The enclosure and reclamation of waste land in England and Wales in and nineteenth

centuries[J].Transactions of the institute of British，2012：219-220.

[責任編輯 劉嬌嬌]