房產(chǎn)稅定位于地方主體稅種功能的實(shí)證研究

張乃俠++周昕

摘 要：學(xué)界關(guān)于房產(chǎn)稅功能定位問題的主要觀點(diǎn)集中在主張其作為地方主體稅種的功能。在分析房產(chǎn)稅作為地方主體稅種理論依據(jù)與實(shí)踐選擇的基礎(chǔ)上，根據(jù)全國31個(gè)城市的面板數(shù)據(jù)檢驗(yàn)分析了改革后房產(chǎn)稅與地方財(cái)政收入之間的變動關(guān)系，可以看出房產(chǎn)稅與地方財(cái)政收入顯著相關(guān)。但要實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)稅的地方主體稅種地位，還需要從短期和長期分別考慮。

關(guān)鍵詞：房產(chǎn)稅；地方主體稅種；面板數(shù)據(jù)

中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-1502（2015）01-0027-04

一、選題背景及研究綜述

現(xiàn)行房產(chǎn)稅的法律依據(jù)，主要是1986年9月15日頒布的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》，其背景是上世紀(jì)80年代工商稅制的全面改革。征稅范圍是經(jīng)營性用房的收入部分，對非經(jīng)營性住房則不予考慮。其設(shè)計(jì)初衷不是為了取得財(cái)政收入，而是以“調(diào)節(jié)固定資產(chǎn)投資和加強(qiáng)房產(chǎn)管理”為目的。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化和國家政策的不斷調(diào)整，現(xiàn)行的房產(chǎn)稅有關(guān)規(guī)定越來越不能適應(yīng)公共財(cái)政體制的要求。 2003年10月14日《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確提出，“實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革，條件具備時(shí)對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)。”這為房產(chǎn)稅改革指明了方向，但這一時(shí)期的改革實(shí)際上仍然以理順稅費(fèi)關(guān)系為主要目的。

2010年10月27日《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》中要求“研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革”。2011年1月27日滬渝兩地經(jīng)國務(wù)院同意，頒布對部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的暫行規(guī)定。滬渝兩地房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)中，從其對征收對象、稅基、稅率、稅收減免和收入使用等方面的規(guī)定不難看出，其對房產(chǎn)稅的功能定位雖然也賦予了調(diào)節(jié)收入分配、引導(dǎo)合理住房消費(fèi)、促進(jìn)住房資源有效利用等功能，但其作為政策工具調(diào)控市場的目的更加明顯，這種以調(diào)控為主要目標(biāo)的房產(chǎn)稅不具有穩(wěn)定性。從立法依據(jù)看，更多是根據(jù)國務(wù)院調(diào)控房價(jià)精神進(jìn)行的試點(diǎn)，不符合相關(guān)制度設(shè)計(jì)的法律框架要求。滬渝兩地房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)以來兩地商品房價(jià)格不降反升這一現(xiàn)實(shí)也說明了這次房產(chǎn)稅改革的效果并不理想，公眾對稅收法理也提出了質(zhì)疑。在十二屆全國人大二次會議上，李克強(qiáng)總理的政府工作報(bào)告中指出，2014年要做好房地產(chǎn)稅立法相關(guān)工作，可見房產(chǎn)稅改革已經(jīng)箭在弦上。

房產(chǎn)稅改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其合理的功能定位能給房產(chǎn)稅改革提供清晰的思路。近年來，學(xué)界圍繞房產(chǎn)稅改革的研究不斷深入，就未來房產(chǎn)稅改革的功能定位問題，理論界還遠(yuǎn)未形成共識，在打造地方政府主體稅種、調(diào)控房產(chǎn)價(jià)格、調(diào)節(jié)收入分配三大目標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)上存在很大分歧。例如，石子印（2013）認(rèn)為房產(chǎn)稅要成為主體稅種的前提條件是建立在對公眾普遍征收的基礎(chǔ)上，但是目前這一條件還不具備。同時(shí)指出，房產(chǎn)稅調(diào)控房價(jià)的作用非常有限，應(yīng)該定位于調(diào)節(jié)收入分配，主要原因就在于影響房價(jià)的因素是多方面的。高培勇（2010）認(rèn)為通過房產(chǎn)稅改革，可以逐步完善財(cái)產(chǎn)稅制，賈康（2006）認(rèn)為房產(chǎn)稅改革有助于完善分稅制，為地方政府提供穩(wěn)定的自主性財(cái)源。樊慧霞（2012）從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)和房產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角進(jìn)行分析，認(rèn)為我國房產(chǎn)稅的功能定位應(yīng)該是混合型的，即財(cái)政功能是首要的，調(diào)節(jié)功能是輔助性的。本文根據(jù)全國31個(gè)城市的面板數(shù)據(jù)檢驗(yàn)分析了改革后房產(chǎn)稅同地方財(cái)政收入及房價(jià)的變動關(guān)系，并對改革后房產(chǎn)稅能否定位于地方主體稅種的問題從實(shí)證的角度做了分析。

二、 房產(chǎn)稅作為地方主體稅種的理論依據(jù)與實(shí)證分析

（一）房產(chǎn)稅作為地方主體稅種的理論依據(jù)

按照公共產(chǎn)品理論，公共產(chǎn)品因?yàn)榫哂蟹桥潘院头歉偁幮裕y以由市場提供，市場提供的公共產(chǎn)品往往不足。因此，政府在公共產(chǎn)品的提供上應(yīng)當(dāng)發(fā)揮資源配置作用，以確保其效率性。馬斯格雷夫曾經(jīng)將政府及其公共財(cái)政的職能歸結(jié)為三個(gè)方面：有效配置資源、公平收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。而收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)由于也具備了公共產(chǎn)品的特征，因而也被視為兩類特殊的公共產(chǎn)品。這樣一來，政府的調(diào)節(jié)收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能與其向市場提供國防、司法等公共產(chǎn)品的職能沒有本質(zhì)的區(qū)別。正所謂在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府存在的唯一理由就是提供公共產(chǎn)品。而房產(chǎn)稅作為對房屋保有環(huán)節(jié)的課稅，其主要功能是為地方政府提供公共產(chǎn)品籌集財(cái)政資金來源。因?yàn)榈胤秸峁┕卜?wù)需要成本補(bǔ)償，特別是它需要為本地居民提供差異化的公共產(chǎn)品（道路、橋梁、公園、治安等），而房產(chǎn)稅易于與收益建立直接聯(lián)系，基于受益原則，按房產(chǎn)價(jià)值或面積分?jǐn)偣卜?wù)成本也成為各國政府普遍選擇的籌資方式。因此，一般認(rèn)為，組織財(cái)政收入是房產(chǎn)稅最原始、最本質(zhì)的功能。其他功能都是在此基礎(chǔ)上派生出來的。此外，房產(chǎn)作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)，越來越成為個(gè)人財(cái)富的象征，而且個(gè)人要實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)的保值與增值離不開政府對周圍環(huán)境的投資與建設(shè)，因此，對個(gè)人擁有的非營業(yè)性房產(chǎn)在保有環(huán)節(jié)征稅是符合公共財(cái)政原理的。

1994年的分稅制改革雖然在一定程度上改變了原有的財(cái)政承包制下的行政性分權(quán)的弊端而以稅種規(guī)范中央和地方的關(guān)系，但是出于中央集中必要財(cái)力的要求，中央拿走了絕大部分具有較大稅源的稅種，從而導(dǎo)致地方稅制建設(shè)極其薄弱以及地方財(cái)政陷入困境。要解決這一問題，只能從制度上設(shè)計(jì)出使地方政府在追求自身利益最大時(shí)，同時(shí)也能對市場資源配置帶來正效應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，這就要求配置給地方合適的稅種。按照分稅制在各國的實(shí)踐，不動產(chǎn)稅是最適合基層地方政府掌握的稅種。這類不動產(chǎn)可形成非常穩(wěn)定的稅源，“跑得了和尚跑不了廟”，只要地方政府優(yōu)化投資環(huán)境，自己地界上的不動產(chǎn)就會不斷升值，其稅源就會隨著投資環(huán)境的改善不斷擴(kuò)大（賈康，2002）。而地方政府在培養(yǎng)稅源的同時(shí)實(shí)際上也是提供公共產(chǎn)品——優(yōu)化投資環(huán)境的過程，地方政府的這種行為與整個(gè)市場經(jīng)濟(jì)所要求的效率是一致的。由此可見，房產(chǎn)稅作為地方主體稅種是有其理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)根據(jù)的。

（二）房產(chǎn)稅作為地方主體稅種功能的實(shí)證分析

上面的分析可以看出，從進(jìn)一步完善分稅制和公共財(cái)政體制的方向看，改革后的房產(chǎn)稅應(yīng)該強(qiáng)調(diào)其為地方組織財(cái)政收入的主要功能。為了給下面的模型估計(jì)提供數(shù)據(jù)，我們按照公平、效率原則對現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制予以整合，即將現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、土地使用稅和城市房地產(chǎn)稅合并為房產(chǎn)稅，將原有交易環(huán)節(jié)的土地出讓金分?jǐn)偟奖Ｓ协h(huán)節(jié)，從一次性付清改為每年按揭付款，同時(shí)，取消不合理的土地增值稅。因?yàn)橥恋貎r(jià)格和土地開發(fā)后的增值部分均已包括到最終產(chǎn)品——房產(chǎn)的價(jià)值之中，如果不取消土地增值稅則存在重復(fù)征稅問題。因此本文主張將現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、土地使用稅和城市房地產(chǎn)稅合并為房產(chǎn)稅。即改革后的房產(chǎn)稅等于現(xiàn)行房產(chǎn)稅同城鎮(zhèn)土地使用稅之和，以此為變量建立經(jīng)濟(jì)模型來觀測改革后房產(chǎn)稅對財(cái)政收入的影響關(guān)系。

（三）模型估計(jì)

1.經(jīng)濟(jì)模型的選取

面板數(shù)據(jù)，即Panel Data，是指對不同時(shí)刻的截面?zhèn)€體進(jìn)行連續(xù)觀測所得到的多維時(shí)間序列數(shù)據(jù)。用面板數(shù)據(jù)建立的模型通常有3種，即混合模型、固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)模型。豪斯曼檢驗(yàn)是判定面板數(shù)據(jù)建模適合個(gè)體固定效應(yīng)模型還是個(gè)體隨機(jī)效應(yīng)模型的一種普遍方法。

面板數(shù)據(jù)模型的豪斯曼檢驗(yàn)原假設(shè)與備擇假設(shè)是：

H0：個(gè)體隨機(jī)效應(yīng)回歸模型

H1：個(gè)體固定效應(yīng)回歸模型

本文以全國31個(gè)省（市、自治區(qū)）為研究樣本，樣本期間為2002～2011年，所有數(shù)據(jù)來源于各地區(qū)稅務(wù)官方網(wǎng)站、2003～2012年《中國稅務(wù)年鑒》及《中國財(cái)政年鑒》。

2.數(shù)據(jù)處理及模型設(shè)定

為觀測改革后房產(chǎn)稅對財(cái)政收入的影響關(guān)系，變量TRM（total reform model）=31個(gè)省（市、自治區(qū)）房產(chǎn)稅+31個(gè)省（市、自治區(qū)）城鎮(zhèn)土地使用稅；變量THP（total house praise）表示各地區(qū)在樣本區(qū)間內(nèi)的商品房銷售平均價(jià)格；變量PR（revenue）表示各地區(qū)財(cái)政收入，以人均地方預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入表示。

計(jì)量模型設(shè)定為：

TPRit=αit+β1TRMit+β2THPit+μit

3.模型估計(jì)和檢驗(yàn)

（1）混合模型和個(gè)體固定效應(yīng)模型檢驗(yàn)結(jié)果如下：

（2）接下來用似然檢驗(yàn)，來確定應(yīng)該用混合模型還是個(gè)體固定效應(yīng)模型

假設(shè)：H0：固定效應(yīng)模型是冗余的，采用混合模型，H1：采用個(gè)體固定效應(yīng)模型，用eviews檢驗(yàn)結(jié)果為：

似然檢驗(yàn)P值小于0.05，因此拒絕原假設(shè)，摒棄混合模型，采用個(gè)體固定效應(yīng)模型。

（3）隨機(jī)效應(yīng)模型檢驗(yàn)結(jié)果如下：

（4）采用豪斯曼檢驗(yàn)以確認(rèn)采用個(gè)體固定效應(yīng)模型還是隨機(jī)效應(yīng)模型，檢驗(yàn)結(jié)果如下：

由豪斯曼檢驗(yàn)可知P值小于0.05，因此拒絕原假設(shè)，采用個(gè)體固定效應(yīng)模型。從個(gè)體固定效應(yīng)模型方程可知，擬合度較高，說明房地產(chǎn)價(jià)格及房產(chǎn)稅改革對地方財(cái)政收入的影響較大。即

LNPR=0.403LNTRM+0.854LNTHP-4.658230

從模型分析中得出如下結(jié)論：

其一，從個(gè)體固定效應(yīng)模型來看，改革后的房產(chǎn)稅對地方財(cái)政收入具有顯著的影響。從上述模型可知，改革后房產(chǎn)稅每增加1%，地方財(cái)政收入便會提高0.403%，這一結(jié)果符合房產(chǎn)稅在地方財(cái)政收入中主導(dǎo)地位的功能定位。為此，地方政府在政策上應(yīng)該為房產(chǎn)稅改革創(chuàng)造條件以加快其改革步伐。

其二，房地產(chǎn)價(jià)格與地方財(cái)政收入呈正相關(guān)關(guān)系。房地產(chǎn)價(jià)格每上漲1%，地方財(cái)政收入就增加0.854%，這也符合市場供求規(guī)律。即房屋價(jià)格越高，房屋供給量會隨之增加，目前房地產(chǎn)稅收環(huán)節(jié)以企業(yè)為主，這使得地方政府為了增加財(cái)政收入在扶持企業(yè)的同時(shí)有可能助推房價(jià)，不利于房地產(chǎn)價(jià)格的調(diào)控。

總之，改革后的房產(chǎn)稅對財(cái)政收入有正向變動關(guān)系，房產(chǎn)稅在影響房地產(chǎn)價(jià)格的同時(shí)，也改變了基于房地產(chǎn)交易價(jià)格的其他稅種的納稅依據(jù)，使得地方財(cái)政收入發(fā)生了變化。另外，房產(chǎn)稅改革主要針對保有環(huán)節(jié)，但是對交易等其他環(huán)節(jié)的營業(yè)稅、契稅、土地增值稅、印花稅等也造成了影響，從而影響地方財(cái)政收入。房產(chǎn)稅的變化帶來房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈上的相關(guān)產(chǎn)業(yè)也發(fā)生變化，并影響財(cái)政收入。

三、房產(chǎn)稅作為地方主體稅種的短期和長期選擇

上面的分析從理論與實(shí)證的角度都說明了房產(chǎn)稅能夠作為地方主體稅種，從而在一定程度上可以解決地方財(cái)政收入問題，為進(jìn)一步完善分稅制創(chuàng)造條件。但是，上面的分析是建立在對現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制予以科學(xué)整合的基礎(chǔ)上的，即需要對現(xiàn)行房地產(chǎn)開發(fā)、交易各環(huán)節(jié)稅收進(jìn)行科學(xué)論證，減少或取消不合理稅種，增加保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅，這樣既有利于完善地方稅制，又有利于優(yōu)化稅制整體結(jié)構(gòu)。滬渝兩地房產(chǎn)稅試點(diǎn)之所以效果不理想，原因之一就是在其他環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅收制度和政策不變的前提下，在居民的住宅保有環(huán)節(jié)增加稅收，即只做加法不做減法。因此，房產(chǎn)稅改革的短期與長期目標(biāo)應(yīng)該有所不同。

從短期看，房產(chǎn)稅要作為地方主體稅種是不現(xiàn)實(shí)的。原因有兩個(gè)：一是現(xiàn)行房地產(chǎn)各環(huán)節(jié)稅收制度本身不合理，如作為土地使用稅、土地增值稅以及土地出讓金征收對象的土地被重復(fù)多次征稅。二是公眾對房產(chǎn)稅的質(zhì)疑和不認(rèn)可，使其無法達(dá)到普遍征收，也就無法實(shí)現(xiàn)地方主體稅種的功能。三是從具體操作層面看，目前房產(chǎn)信息不透明、不完整，都會推高其征稅成本。但是，從長期看，完善地方稅制，使地方財(cái)政有穩(wěn)定的稅源是建立和完善公共財(cái)政制度的前提，因此，應(yīng)該為保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅立法創(chuàng)造條件。

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