民國時期勞動立法運動初探

邱少暉

摘 要：工會的產生與發展一般要經歷三個時期，即禁止時期、承認但限制時期以及積極保護時期。中國工會組織爭取法律的保護與認可的歷程可謂艱難曲折，20世紀20年代的勞動立法運動為工會組織爭得起碼的生存權奠定了重要基礎，積極推動了民國時期北京政府的工會立法，是爭取憲法上的結社權以及勞工的勞動團結權的一次有益嘗試。

關鍵詞：勞動立法運動；工會；工會法

中圖分類號：D901 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2015）01-0110-05

一、法律與工會

從立法角度或者從政府對待工會態度的角度來看，工會的產生與發展一般都要歷經三個時期，即禁止時期、承認但限制時期和積極保護時期。在禁止時期，工會被認為是非法組織，法律持禁止和敵視態度，政府機關發現工會組織的存在即給予取締，無論是勞工組織工會的行為還是同盟罷工的行為都被視為犯罪。在英國及其他盎格魯撒克遜國家曾規定，“凡要求改進勞動條件之任何協議均視為礙害產業的發展，一律處以共謀罪。如比利時、丹麥，在其憲法中早已承認自由結社權，但對勞工團體采取禁止態度。又如瑞典、挪威、美國皆承認公民自由結社權，但對工人組織則視為例外?！盵1]在承認但限制時期，工會組織被法律逐漸認可。之所以被認可，原因主要在于自由資本主義引發的社會災難所帶來的反抗。英國是最先承認勞工結社權和勞工團體的國家，“1799-1800年所通過的預防工人不法聯合法（An Act to prevent unlawful combination of workmen）在柏來斯、休謨等人努力之下，于1824年撤消，1824年的結合法及1825年的結合法（The Combination Act）中承認工人團結權。但普通法中尚有限制勞工組織之規定。一直至1871年工會法（Trade Union Act of 1871）及1875年共謀罪及財產保護法、1876年工會修正法（Trade Union Amendmet Act）制定后，團結權始得確立，勞動者之團結始脫離刑事法之范圍，而成為民事法領域之問題?！盵1]在積極保護時期，工會組織完全合法化，“一方面力反前時代所加于工會運動的許多不當的限制，使工會的運動完全自由，另一方面則積極地擁護勞工的團結權，且有對于作為工會之重要作用的團體交涉加以法律保護的傾向”。[2]這是工人斗爭的結果，也是世界發展的必然趨勢。

中國工會法的發展大體也經歷了以上三個階段。其中，清末及民國初年的北京政府對于工會組織采取禁止態度，而到20世紀20年代的北京政府則開始進入承認但限制時期。從禁止到承認這一轉變實有賴于勞動立法運動的推動。

二、勞動立法運動的發起原因

勞動立法運動是1922年7月開始在中國勞動組合書記部的領導下，利用民國時期北京政府召開國會進行制憲活動的時機，所掀起的爭取勞動立法的活動。它是中國共產黨通過合法斗爭的方式爭取工人權利和工會自由的一次嘗試。為什么會在1922年發生勞動立法運動？有幾個原因須加以考察。

第一，清末及民國時期北京政府的反勞工立法長期制約著工會組織的發展?！爸袊蓪τ诹T工，初時系采取絕對禁止主義，如前清光緒三十二年（1906），即有法令禁止罷工（清朝礦務正章第七十款第三條）；宣統二年（1910），罷工者當為刑事犯懲辦”。[3]民國成立后，反勞工的立法集中體現在《治安警察條例》這部法律之中。1914年3月，北京政府頒布了《治安警察條例》，其第九條規定，若結社的宗旨有擾亂安寧秩序或妨害善良風俗的，行政官署即可命令解散。第二十二條規定，警察官吏對于勞工聚集若認為有同盟解雇、同盟罷業、擾亂安寧秩序或妨害善良風俗等誘惑或煽動行為，即可加以禁止。此外，該法還規定了違反這兩條的處罰。違反第九條規定而結社或加入結社者處一年以下徒刑，違反第二十二條禁止命令的，處五個月以下徒刑或五元以上五十元以下的罰金。[4]這些法規限制了勞工組織的發展。

第二，各類工會組織成長迅速，要求打破法規的限制成為現實的需求。五四運動后，從1922年1月至1923年2月在全國范圍內掀起了第一次罷工高潮，產生了越來越多的工會組織。1922年1月開始的第一次全國罷工高潮持續時間達十三個月之久，大小罷工當在一百次以上，參加人數當在三十萬人以上。[5]在這次罷工高潮中，工會組織得到了進一步的發展，如1922年2月5日成立的漢口江岸京漢鐵路工人俱樂部，同年4月9日成立的長辛店工人俱樂部，以及兩大地方組合和兩大產業組合，即武漢工團聯合會、湖南工團聯合會和漢冶萍總工會、籌備中的全國鐵路總工會，這其中有不少組織是罷工斗爭的產物。到1922年底，全國主要的鐵路、礦山以及城市、工廠都建立了工會組織，全國約有100多個工會和俱樂部。[6]

第三，中國共產黨自誕生時起就對工人運動備加關注，它的綱領和決議成為工會組織和工會運動的指導原則。1921年7月中國共產黨成立時通過的《中國共產黨第一個決議》，即指出中國共產黨的基本任務就是成立產業工會，“凡有一個以上產業部門的地方，均應組織工會；在沒有大工業而只有一兩個工廠的地方，可以成立比較適于當地條件的工廠工會”。[7]在1922年7月召開的中國共產黨第二次全國代表大會上，通過了《關于“工會運動與共產黨”的議決案》，其中即指出工會是保護工人切身的利益和為工人利益奮斗的機關，工會應該明白資本家和工人之間的利益沖突不可調和，工會是戰斗的團體，不專是共濟的機關。對于工會所進行的經濟改良運動，中國共產黨認為必須上升為勞動立法運動。[8]可以說中國共產黨對工人運動的關注及指導是一以貫之的。

第四，中國勞動組合書記部作為實際上的全國工會領導機關，沒有它的領導，這樣大規模的勞動立法運動很難形成。中國勞動組合書記部于1921年8月在上海成立，是中國共產黨公開領導全國職工運動的組織，在1925年中華全國總工會成立之前，它實際上一直是全國職工運動的領導機關。自書記部成立后，在第一次罷工高潮中即起了先鋒的作用，在當時中國工人群眾中具有很高的威信，因此才能在1922年5月發起召開了第一次全國勞動大會。在這次大會上中國勞動組合書記部被確認為全國總通信機關，“儼然成為全國工會的總領袖”。[5]（455）1922年7月，中共二大決定在全國開展勞動立法運動，書記部隨即根據黨中央的決議，擬定了《勞動立法原則》與《勞動法案大綱》，發起了勞動立法運動。如果沒有中國勞動組合書記部的發起，以及在這次運動中始終起到的領導作用，勞動立法運動很難成為現實。

第五，1922年5月召開的第一次全國勞動大會對于當時組織和罷工并沒有形成明確的斗爭綱領，為了在罷工高潮中正確引導工人的組織和行為，斗爭綱領需要進一步明確。1922年在全國范圍內掀起了罷工高潮，但當時工會的幫派性導致它們難以真正團結起來，更為致命的是罷工中缺乏明確的斗爭綱領，只為臨時的經濟利益而斗爭，易于被資本家利用。為此而召開了第一次全國勞動大會。此次大會最初不過是由廣州、上海、北方等十幾個工會認為有全國聯絡之必要，寫信給中國勞動組合書記部，要求發函召集全國勞動大會。但沒有想到結果是不論接到或未接到通知的工會都派代表參會，人數達到一百六十多人，代表三十多萬工人。[9]因此，大會的準備工作比較匆忙，大會代表的成分也非常復雜，故在大會召開的六天時間里，經常發生沖突，如果不是中共的斡旋，大會很難順利進行下去。在此情形下的勞動大會并沒有取得多大成績，只通過了十個決議案，這些決議案“不是太局部，便是太技術”，它并“沒有針對著罷工高潮制定一個目前斗爭綱領”。[5]（13）為了彌補這一缺點，并根據黨中央二大上通過的議決案，中國勞動組合書記部決定在全國范圍內開展勞動立法運動，其提出的《勞動立法原則》與《勞動法案大綱》實際上就成為罷工中的斗爭綱領，指導了隨后繼續的罷工運動，并進一步推動了罷工斗爭的高漲。

第六，直奉戰爭后，以吳佩孚為首的直系軍閥控制著北京政府，宣稱“保護勞工”，并召開國會進行制憲。時局的變化也給勞動立法運動帶來了契機。1922年在北方爆發了直奉戰爭，結果直系獲勝，吳佩孚掌握了北京政權，為了收買人心，通電發表了四大政治主張，其中包括“保護勞工”一項，并宣言恢復國會。與此同時，在南方孫中山與陳炯明的戰爭以孫中山失敗被逐告終，陳炯明取消南方護法政府，國會便不能在廣州立足。不久，國會在北京又得以恢復，并開始了制憲活動。中國勞動組合書記部便利用這一時機，以中國勞動組合書記部總部鄧中夏、武漢分部林育南、上海分部袁大時、湖南分部毛澤東、廣東分部譚平山和山東分部王盡美的名義向國會提交了請愿書，指出：“同人等素從事于勞工運動，連年來親睹國內勞工飽受暴力摧殘之慘狀，深知國內勞工無法律保護之痛苦，加以感受操政權者之巧于舞文玩法，益覺得勞工法案規諸憲法之重要，用是為全國勞工請命計，為國家立法前途計，理合擬具勞動法案大綱十九條，依法請愿貴院盡量采納通過，規諸憲法，并轉暫行新刑律之第二百二十四條罷工騷擾罪及民國三年北京政府教令第二十八號之治安警察條例正式提出議決取消。”[5]（13-15）以此為起點，勞動立法運動開始擴及當時之社會。

三、勞動立法運動的過程與主要主張

鑒于第一次全國勞動大會并未給罷工高潮制定明確的勞動斗爭綱領，黨的二大決議以勞動立法運動為手段來宣傳黨所確立的勞動綱領。中國勞動組合書記部遵照黨的決議，借北京政府制憲之機，掀起了轟轟烈烈的勞動立法運動。1922年7月，中國勞動組合書記部及分部向國會提交了請愿書，在請愿書中，書記部向眾議院議長附帶提交了《勞動法案大綱》十九條。1922年8月16日，中國勞動組合書記部發布了這十九條大綱，并在第二天又向全國各勞工組織發出關于開展勞動立法運動的通告。在通告中指出當時社會尚未聞有提倡勞動立法者，而勞動者的自由又屢屢被他人侵犯，正式的勞動工會始終沒有被法律所承認，同盟罷工也屢遭軍警干涉。這些問題的存在都是因為法律尚未承認勞動者有相關之權利。進而指出，“倘能乘此制憲運動之機會，將勞動者應有之權利以憲法規定之，則將來萬事均易進行矣?！辈⑶乙蟾鲃诠F體對《勞動法案大綱》進行討論，將結果報告書記部。還要求各地勞工團體向國務院和全國工商學各界發出通電，“以增吾勞動界之聲勢”。[10]

這一通告促使勞動立法運動波及范圍擴大。首先響應的是唐山各工會，他們組織了“唐山勞動立法大同盟”，進行了大規模的示威游行，并通電國會，要求通過書記部提出的《勞動法案大綱》。鄭州鐵路工會隨后也通電應和，并指出書記部提出的勞動法案大綱是最低限度的要求，務必完全納入憲法之中。長沙不僅組織了勞動立法大同盟，還舉行了勞動立法大會。武漢工團聯合會電請國會制定保護勞工之法律，其中即包括集會結社和罷工權。[11]各地的響應促使中國勞動組合書記部總部趁勢召集北方鐵路工會的代表到北京開會，并舉行了國會議員和新聞記者招待會，得到了新聞界和部分議員的同情和支持，各大報紙相繼對之進行了報道。這些活動無疑擴大了勞動立法運動的影響，實際上促使勞動法案大綱中的規定深入人心，成為實際的勞動斗爭綱領，指導和推動了同時期的罷工高潮。

在此次勞動立法運動過程中，中國勞動組合書記部提出了勞動立法的四項基本原則，即保障政治自由、改良經濟生活、參加勞動管理和勞動補習教育。[12]可以說提出要保障政治自由是其最基本的主張，也是當時最迫切的主張。之所以要爭得政治自由，時人有論：“政治上之自由權，如言論、集會、結社等，為共和國家任何階級所應享受，‘臨時約法上雖亦有此規定，然自袁世凱公布‘治安警察法之后，實際上已無形取消矣。至同盟罷工則顯為法律所禁止。從而勞動界之言論與行動，已全無發展之機會。我等為脫離此種束縛計，非將此種非法命令及刑法中制止勞動運動之條文完全鏟除不可”，“勞動者之團結權，亦應受法律之正式承認，俾免資本家乘勞動者之弱點，以單獨契約劾奪其利益”。[10]順應此種時勢，勞動立法原則提出要保障政治自由，基于此原則，書記部擬定的19條勞動法案大綱中即明確了勞工的權利，主要包括以下五條：“承認勞動者有集會結社權；承認勞動者有同盟罷工權；承認勞動者有締結團體契約權；承認勞動者有國際聯合權；各種勞動者，有由產業工會或職業工會選舉代表及參加政府之經濟機關、產業機關及政府所管理之私人企業或機關之權?！盵5]（502）總體來說，這些條文并沒有法律規范的特征，更多的是一種權利的宣示，但這些宣示與主張成為將來勞動立法必須考慮的基本問題。

四、勞動立法運動的效果

在軍閥混戰的年代，軍閥關注的根本不是什么憲法權利，而是如何穩固他們的權力以撈取更多的利益，憲法對于他們來說僅僅是一種工具。吳佩孚宣揚保護勞工，以及后來宣傳設立勞工局、贊成勞動立法等都無非是拉攏工人階層的手段而已。當時直系軍閥很大一部分收入來源于京漢鐵路，所以當1922年8月京漢鐵路的長辛店罷工致使吳佩孚每月損失六萬元時，吳佩孚即著手對付工人。當京漢鐵路總工會準備于1923年2月1日召開成立大會時，吳佩孚終于對工人下了毒手，制造了慘案，致使工人運動陷入低谷。實際上，中國共產黨和中國勞動組合書記部在開啟勞動立法運動時，就認識到國會不可能將工人的權利寫入憲法。

勞動立法運動雖然并未促使國會通過《勞動法案大綱》，形式上看是失敗了，但實際上所起的效果已經完全達到了中共和勞動組合書記部的目的，即指導了當時的勞動斗爭運動，中共和中國勞動組合書記部也在這次運動中樹立了工人運動領導者的威信。同時，“二·七”慘案的發生也激起了各地工人前仆后繼，為爭取臨時約法所賦予的集會結社權利而斗爭，更博得了全國社會的同情。同時引起北京參眾兩院的反響，并召開聯席會議，通過的四條議決案中即包括要求政府遵守臨時約法給與工人以集會結社權。[13]從實質上來說，勞動立法運動取得了空前的勝利，并對當時的社會也產生了深刻的影響。

第一，勞動立法運動讓整個社會對勞工階級有了更為深入的認識，促使社會各界對勞動立法廣為關注。從1919年五四運動以后，中國工人階級的力量已被世人所認識，而且各派政治團體和知識分子都開始關注勞工問題，有的團體視工人階層為可以拉攏和可利用的對象。但這些認識還普遍停留在工人的勞動條件和生存狀態等經濟層面，并沒有認識到工人的政治權利和自由，更沒有認識到要將工人應該享有的政治權利和自由上升為法律權利。工人自身剛開始的罷工也主要停留在經濟利益層面，很少有人認識到經濟利益與政治權利、法律權利之間的關系。這些問題直到1925年召開的第二次全國勞動大會上才有了較為系統和深刻的認識。因此勞動立法運動對當時的工人階級以及社會各階層是一次啟蒙運動，讓社會各階層都認識到工人權利上升為法律權利的重要性。這就顛覆了以往認為工人罷工、集會、結社與造反無異的舊觀念，工人是有為自己利益而集會、結社和罷工的權利的。當時就有人具體擬定了《勞動法規草案大綱》，就工人權利、幼工女工限制等問題提出了具體意見，[14]影響之深可見一斑。當然，社會各界的呼應對于推動勞動立法運動的進行也起到了很大的作用。這次勞動立法運動所帶來的認識上的升華以及全社會對勞動立法問題的關注也推動了后來的工人運動和工會立法。

第二，從長遠來說，《勞動法案大綱》是中國共產黨第一次明確提出的法律規定，雖僅是綱領性質，并沒有詳細而具體的條文，但《勞動法案大綱》及《勞動立法原則》所體現的精神對以后中國共產黨在革命根據地政權的勞動斗爭綱領、勞動立法和工會立法來說意義深遠。

第三，勞動立法運動中提出的《勞動法案大綱》成為同時期勞動斗爭綱領，深刻影響了當時的罷工運動。最為明顯的就是京漢鐵路工人大罷工。京漢鐵路各站工人從1921年起就開始陸續組織俱樂部，到1922年底，共成立了16個俱樂部，各俱樂部經過三次籌備會議，決定于1923年2月1日在鄭州成立總工會。但吳佩孚動用武力進行干涉，阻止總工會的成立。2月1日晚，總工會召開秘密會議，決議“為力爭自由起見，決于本月四日午刻宣布京漢路全體總同盟罷工?！瓰樽杂啥鴳?，為人權而戰，決無退后！”[5]京漢鐵路工人大罷工是中國工人運動史上的一個轉折點，即從“改良生活的經濟斗爭轉變到爭取自由的政治斗爭的階段”，這次行動讓中國工人階級真正走到了“世界無產階級的隊伍里”。[5]（494）直系軍閥殘酷地鎮壓了此次罷工行動。但“二·七”慘案發生后，在各界的壓力之下，黎元洪總統被迫頒布總統令，要求制定工會法。由此開啟了中國歷史上中央政府第一次制定工會法的歷程。

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