中國官員財產申報制度的實現障礙與突破路徑

徐行++楊鵬飛

摘 要：官員財產申報制度是預防腐敗的有效手段之一，但該制度在中國雖經20多年的發展，依然受阻，執行力度不強，成效亦不顯著。當前中國官員財產申報制度實現的障礙，主要存在于制度設計與制度執行兩個層面。在制度設計上，至今仍未形成一套完整配套的制度體系和運作模式；在制度執行上，各申報主體對該制度的執行動力不足，且缺乏人力、技術等必要的資源保障。為了克服中國官員財產申報制度的實現障礙，我們需努力探索突破的路徑，包括建立健全官員財產申報制度的科學運行機制，強化該制度的執行力度和運行動力，完善其運行環境和配套制度等。

關鍵詞： 財產申報；實現障礙；突破路徑；反腐敗

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2015）01-0072-05

一、中國官員財產申報制度的現狀

官員財產申報制度是指在國家黨、政、軍機關任職的一定級別官員在任職期間或任期屆滿后向有關部門申報自己及一定范圍的家庭成員的財產變化狀況，并接受有關機關監督檢查的制度。該制度是保證公民知情權、預防官員貪污腐敗的有效措施之一。其最早發源于1766年瑞典制定的第一部財產公示規則，此后許多國家和地區相繼建立了類似制度，通過要求官員定期申報和公開財產接受公眾監督。我國從1988年起，開始試行在國家行政工作人員中實施財產申報制度。在20余年的探索過程中，一直在探尋適合國情的制度實現路徑和方式，逐漸形成了“立法層面的探索（1987～1994）”、“規定層面的探索（1995～2010）”與“試點層面的探索（2009～至今）”三個階段。

立法層面的探索集中于1987-1994年期間。1987年，時任全國人大常委會秘書長、法治工委主任的王漢斌提出：“我國對國家工作人員是否建立財產申報制度問題，需在其他有關法律中研究解決。”[1]次年，國務院監察部和法制局共同起草了《國家行政工作人員報告財產和收入的規定草案》，1994年，第八屆全國人大常委會將《財產申報法》正式列入立法規劃，但未能實際進入立法程序。

至此，立法層面的探索遭遇“瓶頸”，官員財產申報逐步轉向法律效力較低的“規定層面的探索”。自1995年中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》以來，隨著官員新型財產、隱性財產不斷出現，為確保申報制度的有效性，黨和國家對官員財產申報制度也不斷進行調整和補充，如1997年頒布的《關于領導干部報告個人重大事項的規定》中首次將親屬建房、婚喪嫁娶、經營承包等事項列入報告事項；2001年為預防省部級高級官員和領導干部貪污腐化，《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》中特別將省部級官員家庭財產納入申報范圍；2006年針對“裸官”以及部分官員利用配偶、子女移居國外的條件，轉移非法財產等新型貪腐現象，《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》中將配偶、子女出國定居情況納入報告范圍；2010年制定的《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，針對自2008年以來頻頻曝光的官員住房腐敗問題，增加了對領導干部房產、投資等事項的監督。幾經調整，至今仍然適用的是2001年和2010年制定的規定。

中國官員財產申報制度“試點層面的探索”是由點到面逐步鋪開的。2009年1月1日新疆阿勒泰地區率先推行官員財產公開制度的試點，2010年又有浙江、重慶、四川、湖南、湖北5個省（直轄市）的8個城市展開試驗，隨后幾年，每年都有數個省市推行官員財產申報制度的試點。至今已有包括重慶市黔江區和江北區、寧夏青銅峽市、安徽青陽縣、浙江桐廬縣、廣東珠海橫琴新區等在內的12個省（直轄市）的30個縣市，相繼開展了官員財產公示試點工作。

縱觀中國官員財產申報制度的三個發展階段，可以看出中國官員財產申報制度的實施現狀不容樂觀。第一，法律層面仍無實質性突破。2006～2012年間，全國人大代表韓德云每年在全國兩會上提交一份關于建議制定公務員財產申報法的議案，得到的答復是制定財產申報法“條件尚不成熟”、“存在一定困難”，還需“深入研究論證”，2012年中紀委的答復是“有關部門已經著手起草建議稿，加快起草進程”。[2]但是，至今加快官員財產申報立法進程這一已經成為社會共識的問題，仍未取得實質性進展。第二，中國官員財產申報制度的試點和推廣效果并不理想。從現行30個試點縣市分布來看，多數集中在東部沿海與長江中下游地區，未能向中西部地區快速擴散。在試點地區，黨政官員在財產申報過程中，許多仍停留在紙面的“申報”上，在“公開、監督、問責”各個環節上普遍存在著監督乏力、沒有公示、問責缺失的問題，遠遠沒有達到廣大人民群眾的心理預期。該制度在全國范圍內廣泛推進和真正貫徹落實還很困難。

二、當前中國官員財產申報制度實施的阻礙因素

在當前中國社會環境下，官員財產申報制度實施、推廣的制約和阻礙因素主要有以下幾個方面：

（一）受約束官員群體的抵觸心理

受約束官員群體（即副縣處級以上各類官員）對財產申報的心理狀態直接影響官員財產申報制度的效用。根據當前的實證調研結果來看，目前不少人對自主申報財產存在抵觸心理，對申報采取積極或消極的抵制行為。①而官員群體的抵觸心理的根源之一在于受傳統官本位和封建意識的影響，一些官員不愿接受公眾監督，更擔心財產申報制度的實施暴露其貪腐罪行，便常常打著保護個人隱私的旗號，直接或暗中地抵制該制度的實行；原因之二，當前中國還未建立起系統的社會信用體系，無法明確區分官員的合法所得與非法收入、官員個人收入與家庭其他成員收入。這就導致在申報過程中，受約束的官員群體在進行財產申報中如果申報數額過大，勢必引起其他人的懷疑，自己還要承擔證實自己財產合法性的責任，因此，申報越多，壓力越大，多數官員群體往往僅申報個人的工資收入，對個人財產與家庭財產申報存在很強的抵觸心理。

（二）制度設計層面的阻礙因素

制度是社會中每個人應遵守的行為規則，這套規則能否有效實施有賴于制度本身的設計與安排。目前，中國官員財產申報制度存在一個明顯缺陷，即沒有形成“申報—公開—審查—監督—問責”這樣一個完備的制度體系和運作模式。其不完備性具體表現在：

從“申報”環節上看，申報主體范圍仍然狹窄。雖然2010年制定實施的《領導干部報告有關個人事項》中對申報主體限定為各級黨政機關、人大、政協、審判、檢察機關中縣處級副職以上的干部，民主黨派、人民團體、事業單位、大型企業中相當于縣處級副職以上的干部，以及副調研員以上非領導職務的干部和已退出現職尚未辦手續的干部，但仍不能完全涵蓋黨、政、軍、司法系統以及各社會團體、企事業單位，尚有一些擁有較多資源分配機會或與經濟領域密切相關的職能部門的領導干部游離于申報主體范圍之外。

從“公開”環節上看，不論是從現行的官員財產申報制度的有關規定來看，還是從試點縣市的實踐來看，中國官員財產申報制度的公開皆是有限公開，即選擇在一定范圍內公開申報材料，并未對官員財產公開的時間、范圍和財產擁有量的法定限度做明確的強制性的規定。

從“審查”環節上看，缺少一個專門負責對官員申報的財產進行評估和審查的部門。既沒有制定一個官員財產評估標準，也沒有具體的部門負責審查工作。各級官員財產擁有量的審核標準是什么？沒有部門確定，也無法去審查。

從“監督”環節上看，當前官員財產申報的監督依靠的是同體內部監督，組織部門、紀檢監察部門、審計部門、司法部門既是財產申報制度的執行主體，也是監察主體，執行權、監督權交叉重疊，不能保證監督機構的權力獨立行使。

從“問責”環節看，目前中國官員財產申報制度實施效果不佳，誰來負責？怎么負責？問責主體和問責程序皆不明確。對官員財產申報中發現的問題采取什么方式處置？對監督機構不作為怎樣追究責任？這些“問責”環節的缺失嚴重制約了官員財產申報制度的真正落實。

（三）制度執行層面的阻礙因素

中國官員財產申報制度在執行方面的阻礙因素，主要表現為申報主體自主申報財產的動力不足，政策執行力度弱，缺乏必要的人力、技術、資源保障等。

第一，官員財產申報制度的執行力度弱。制度通常具有路徑依賴性和相對穩定性，一旦引入創新理念或進行機制變革，就會對既有的結構造成沖擊，舊制度隨即面臨風險。目前我國將官員財產申報制度作為治理腐敗的重要手段之一，屬于政體改革的一部分，本身就具有一定的風險。由于長期以來，腐敗問題未得到根治引發了公眾不滿，廣大民眾對反腐敗有著較高的心理期待，因此，黨和政府推行官員財產申報制度、異地做官制度、官邸制等改革措施獲得了廣大民眾的支持，有利于維護政府的公信力。然而，由于官員財產申報制度遲遲未上升到法律高度，存在著走過場的虛假應付現象，實施的效果大打折扣，導致公眾的心理預期落空，政府的公信力反而遭致更多的質疑。正因為如此，這項用意良好的制度作為對公權力的制約雖然對預防和治理腐敗有重要作用，但各級政府在具體落實和推行過程中多采取謹慎小心的態度，再加上地方政府本身承擔著發展地方經濟、提供公共服務等重要職能，對官員財產申報這類屬于政治領域內的改革往往很少采取主動的姿態和舉措。

第二，官員財產申報制度的貫徹受人力、技術等執行資源的約束。若要落實官員財產申報制度的具體操作程序，各黨政部門需要投入大量的人、財、物以及技術成本，建立一套申報、統計、公示、評判、監查一體化的網絡系統，所需資金、設備、技術人員投入很大，這也是導致該制度難以實施的阻力之一。從試行官員財產公開的30個試點縣市的運行狀況來看，多數試點縣市在執行該制度時由于缺乏人力資源和財力保障，無法全面、及時、有效地對所有官員財產申報的資料進行核對審查，導致執行效果差強人意。此外，從技術層面上看，雖然支撐官員財產申報的技術手段已相對成熟，報紙、電視、廣播、網絡、微信、微博等各種媒體的發展已顯示出反腐的威力，但不少試點縣市對官員財產申報公示，多數是選擇在單位內部網絡或機關辦公大廳內部公示。少數最初選擇對外網上公布或公開范圍較大的試點縣市在遭遇各方壓力后，也相繼轉向采用保守的對內公開方式。這種情況的發生、發展大大減弱了該制度的執行效果。

（四）官員財產申報制度實行中缺乏必要的配套制度

由于官員財產申報制度的必要配套制度還不完善，現有各種反腐防腐制度之間未能形成合力。最直接的表現是：與官員財產申報制度密切相關的個人信用制度和金融實名制度尚未建立健全，對于官員個人財產申報制度的普遍推廣形成一定的制約。個人信用是國家信用的基石，但中國個人信用制度建設起步較晚，與發達國家相比還存在著很大的差距。由于個人信息資料散布于公安、銀行、用人單位等部門，全國沒有一個機構能建立起完整的領導干部個人信息數據庫。而且，至今中國還缺乏評估個人信用的科學方法。因此，當前中國官員財產申報制度與個人信用制度的實施，無法相互配合展開。中國的金融實名制雖然自2000年以來就已實行，但由于管理漏洞與腐敗洗錢途徑隱蔽化，預防和遏制腐敗的效果并不理想。近年來被查處的貪腐官員多存在著將大量腐敗資金和非法收入轉移到他人名下或饋贈親朋好友，以逃避財政審計和行政司法監督審查的現象。

目前中國各部門制定的反腐政策措施雖然很多，但不夠科學和規范，反腐各機構、各主體和反腐的各種制度、各項措施分散化特征明顯，未能形成多元互動、內外結合的科學的反腐防腐治理體系和反腐的制度合力。這也是中國官員財產申報制度雖歷經二十余年發展，仍處于艱難摸索階段的重要原因之一。

三、未來中國官員財產申報制度真正落實的突破路徑

針對我國官員財產申報制度設計與執行層面現存的問題，筆者認為未來該項制度真正貫徹落實應從以下三個方面尋找突破口：

（一）建立健全官員財產申報制度的科學運行機制

一個完整的科學的官員財產申報制度和運作機制應該包括“申報、公開、審查、監督、問責”五個環節。這五個環節環環相扣，缺一不可。從“申報”環節上看，應擴大申報主體范圍，結合試點縣市的做法將副科級副鄉級以上公職人員納入申報范圍。同時應申報官員直系親屬的財產。從“公開”環節上看，應加大公開的力度、擴大公開的范圍，以公開副科級副鄉級以上官員財產為切入點，推動自下而上的官員財產逐級公開方式，在公開范圍上，應遵循有限公開到全部公開、內部公開到外部公開的發展路徑，在給官員心理減壓的同時運用公共媒體和現代網絡技術擴大公開的范圍；從“審查”環節上看，擬設立專門的官員財產審查機構，該機構應廣泛吸收體制內和體制外各方面代表人士參加，專門負責官員財產的申報、審核事宜和對官員財產擁有量的法定限度的評估；從“監督”環節上看，要打破同體監督乏力與異體監督虛設的困境，借鑒西方民主國家官員財產申報的先進經驗，推動同體監督“異體化”和異體監督“實體化”，[3]重構既有監督機構的運行模式和職權范圍，形成多元互動的科學的監督體系。從“問責”環節上看，要思考設計一套主體明確、程序透明、懲治與激勵相結合的有效問責機制，既追究不履行財產申報義務的官員的責任，也要對申報受理機構、監督機構的失職進行問責。

（二）強化官員財產申報制度的執行力度和運行動力

官員財產申報制度能否取得預期效果，制度執行的力度和運行動力非常關鍵。目前，雖然該制度的試點表面上形成了“自下而上”的推廣路徑，但從實際效果看，并沒有達到預期目的，既沒有遏制住腐敗的勢頭，更沒有使廣大民眾滿意，就連初期執行力度較大的新疆阿勒泰地區、浙江慈溪地區，試點一段時間后又對官員財產公開的范圍、對象、形式進行了諸多限定，其實施效果大打折扣。而后繼跟進的試點縣市在整體上仍保持著低效維持態勢。因此，未來這項制度要想落實，提高運行動力，加強執行力度非常關鍵，可探索的路徑有三：

一是要繼續強力開拓“自上而下”的執行路徑，借助中央的權威和法律的強力，由中央自上而下推進官員財產申報制度。中國政治領域改革和創新的經驗告訴我們，高端設計、高層領導有著極強的表率作用。涉及到政治領域內的改革或創新，如果高層領導和上級政府身體力行會對基層領導和地方政府的執行有直接的推動力和影響力。實施官員財產申報制度較為成功的國家如韓國、俄羅斯等幾乎皆遵行這種模式。

二是重視官員財產申報制度的執行策略，堅持強制性和漸進性。所謂強制性是指要盡快賦予該項制度應有的法律地位，堅持有法必依、執法必嚴的原則，對官員財產申報中發現的違紀者要嚴肅處理，對情節嚴重者應予以法律懲處；所謂漸進性是指不能期待官員財產申報制度能夠起到立竿見影的效果，要加強廉潔自律和反“四風”的思想教育，提高各級官員對財產申報制度的認知度和自覺執行的動力，在執行過程中注意風險防控。

三是賦予地方試點縣市必要的自主權，形成“上下結合”推進模式。自主權包括允許地方進行較長期的探索，鼓勵地方投入一定的人力和成本組建專門的官員財產申報監管機構，同意其有權自主選擇在哪一領域采取哪種方式進行公示和監督。任何一種新的舉措經由地方試點成功后，再經中央認可、采納，逐漸向全國推廣。要努力將該項制度納入制度化、法制化、秩序化的軌道。

（三）完善官員財產申報制度的運行環境和配套制度

“任何一項好的制度，要想行得通、辦得到，一定要有一個配套措施和一個水到渠成的環境。”[4]對于中國官員財產申報制度來講，其運行環境的缺失主要表現為法治環境與社會環境兩個方面。因此，要貫徹落實該制度，需要從這兩個方面去完善、去努力。法治環境的完善首先要求我們加快官員財產申報制度的立法進程，改變目前官員財產申報制度只有相關規定，卻無法可依的現狀。可以考慮制定《國家公務員財產收入申報法》、《反貪污賄賂法》、《國家權力機關廉政監督法》等一系列法律法規；也可以嘗試在現有的《公務員法》中增加官員財產申報制度的相關內容，把“申報—公開—審查—監督—問責”五個環節明確寫入法律，并增加相應的懲處措施以保證其執行力度與執行效果。

完善社會環境需要加快推進社會信用體系的建設，關鍵是建立真正意義上的金融實名制，參照美國、韓國和中國香港、臺灣地區金融實名制的內容與做法，要求個人在銀行開戶時除了提供真實有效的身份證件外，還必須向銀行提供個人資料，如住址、職業、婚姻狀況、住房情況等基本信息。[5]未來一段時間，要繼續推行信用卡交易制度，要思考構建隱性腐敗的預防機制，加強體制內各監督審計部門與金融機構的資源共享平臺建設。

完善官員財產申報制度的配套制度，還需要構建一套體制內反腐各部門與體制外反腐各主體協調互動的科學反腐體系。目前在中國反腐敗和廉政建設實踐中，初步形成了黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責、依靠群眾支持和參與的具有中國特色的反腐敗領導體制和工作機制。這種齊抓共管的反腐機制和運作方式對遏制黨政官員中腐敗現象的滋長和蔓延，保證改革開放和社會主義現代化建設事業的順利進行發揮了重要作用。隨著改革進入深水區和社會轉型的加速，我國面臨的反腐敗問題越來越嚴峻，國家反腐體系的整體效能要達到最優化，不僅需要各子系統功能得到充分發揮，更需要這些子系統之間互相配合，互為補充，協同互動，形成合力，這就需要調動黨政紀檢監察部門、人大、司法機關反腐防腐積極性的同時，鼓勵和動員廣大公民借助網絡、媒體等先進技術有序參與到對各級官員的監督中來。要充分重視和提高公民在官員財產公開、審查、監督、問責環節的作用，努力彌補體制內監督不力的缺陷，最終構建一個體制內反腐各機構和體制外各種反腐力量協調一致的、多元互動的科學治理體系，以確保官員財產申報制度和所有反腐措施的真正貫徹落實。

注釋：

①2003年9月，“新世紀中國懲治和預防腐敗對策研究課題組”曾做過一項關于中國實行官員家庭財產申報制度的阻力調查，從公布的調查結果可以看出，93%的被調查對象認為，中國實行官員家庭財產申報制度的主要阻力來自“領導階層”。十年后，2013年南昌大學邱安民博士通過對江西省行政管理學會及南昌大學廉政建設研究中心開展的“官員財產申報制度影響因素網絡問卷調查”結果顯示，72.6%的人認為“部分官員的抵制心理”是我國官員財產申報制度的阻礙因素。

參考文獻：

[1] 官員財產申報制度大事記[EB/OL]. http：//www.chinareform.net/list_special.php？cid=142，2011-09-28.

[2]中紀委：公職人員財產申報法將及早列入立法規劃[N]. 南方都市報，2012-12-26.

[3] 郭文亮，王經北.同體監督異體化·異體監督實體化：改革和完善我國權力監督機制的路徑與對策[J].理論探討，2010，（5）：105.

[4] 吳玉良.中紀委：官員財產公示缺兩方面條件[EB/OL]. http：//news.ifeng.com/mainland/detail_2011_06/22/7179111_0. shtml，2011-06-22.

[5] 王明高，等.中國新世紀懲治腐敗對策研究[M].長沙：湖南人民出版社，2002.29.