支付機構(gòu)備付金銀行外部監(jiān)督效果與原因分析

喻啟紅

（中國人民銀行成都分行，四川 成都 610000）

根據(jù)《支付機構(gòu)客戶備付金存管辦法》的規(guī)定，備付金銀行（包括備付金存管銀行和備付金合作銀行）應(yīng)當(dāng)履行對備付金銀行賬戶的開立與管理、客戶備付金的存放、使用與劃轉(zhuǎn)以及客戶備付金信息的核對與校驗等外部監(jiān)督職責(zé)，切實執(zhí)行事前預(yù)防、事中控制、事后報告的全過程監(jiān)督機制。但在實際情況中，部分備付金銀行的外部監(jiān)督作用并未達到預(yù)期目標(biāo)，在事前、事中和事后環(huán)節(jié)都存在一定的失效現(xiàn)象，從而進一步影響客戶備付金監(jiān)管效果。

一、備付金銀行外部監(jiān)督現(xiàn)狀

（一）在事前預(yù)防環(huán)節(jié)，備付金銀行未按要求簽訂備付金協(xié)議和管理備付金銀行賬戶

有的備付金銀行為爭取“大客戶”，吸收客戶備付金存款，在未獲得其法人授權(quán)的情況下開展備付金存管業(yè)務(wù)，或者未按規(guī)定簽訂內(nèi)容完整的備付金協(xié)議，與支付機構(gòu)的權(quán)、責(zé)、利不明，不能對支付機構(gòu)形成有效的事前約束；有的備付金銀行協(xié)助支付機構(gòu)違規(guī)開立備付金銀行賬戶，或默許支付機構(gòu)將自有資金賬戶作為備付金銀行賬戶使用，導(dǎo)致賬戶性質(zhì)不明、資金權(quán)屬不明。

（二）在事中控制環(huán)節(jié)，備付金銀行未對客戶備付金的劃轉(zhuǎn)和使用實施有效控制

有的備付金銀行對客戶備付金劃轉(zhuǎn)支付指令的審核流于形式，未實現(xiàn)對支付指令合法性的實質(zhì)性審核；未對備付金銀行賬戶向支付機構(gòu)自有資金賬戶或關(guān)聯(lián)賬戶劃轉(zhuǎn)客戶備付金等特殊業(yè)務(wù)予以高度關(guān)注；未實現(xiàn)對客戶備付金劃轉(zhuǎn)與使用的系統(tǒng)監(jiān)控，備付金存管系統(tǒng)缺少出金對象“白名單”控制功能、跨行轉(zhuǎn)賬控制功能和大額異常監(jiān)控等重要風(fēng)控功能，客戶備付金外部監(jiān)督的信息化和技術(shù)化水平有待提升。

（三）在事后報告環(huán)節(jié)，備付金銀行未做好客戶備付金信息的核對校驗工作

有的備付金銀行未充分運用客戶備付金核對校驗這一事后控制手段，將其視為普通的會計對賬工作，僅核對備付金銀行賬戶余額，未核對客戶備付金數(shù)據(jù)的內(nèi)在勾稽關(guān)系，遲報、漏報、錯報的現(xiàn)象較為普遍；備付金存管系統(tǒng)建設(shè)較為滯后，功能不完善，客戶備付金信息核對校驗工作的時效性、準(zhǔn)確性得不到保障。

二、原因分析

（一）影響備付金銀行外部監(jiān)督效果的內(nèi)在因素

1.利益關(guān)系難以平衡。從業(yè)務(wù)的角度看，備付金銀行與支付機構(gòu)是合作關(guān)系，從備付金的安全角度看，備付金銀行與支付機構(gòu)是監(jiān)督者與被監(jiān)督者的關(guān)系，雙重角色導(dǎo)致備付金銀行難以平衡利益沖突。

2.收益成本存在差距。大多數(shù)支付機構(gòu)客戶備付金少、流動性強，其資金沉淀對備付金銀行帶來的收益，小于備付金銀行為履行外部監(jiān)督職責(zé)帶來的系統(tǒng)、人員和管理成本投入，備付金銀行的外部監(jiān)督主動性與積極性不足。

3.部門之間尚待磨合。備付金存管業(yè)務(wù)牽涉同一法人備付金銀行的多個職能部門，以及不同地區(qū)的多個分支機構(gòu)，因競爭關(guān)系和利益分配不均，同一法人備付金銀行內(nèi)部尚未形成有效的監(jiān)督合力，從而影響備付金銀行整體監(jiān)督效果。

（二）影響備付金銀行外部監(jiān)督效果的外在因素

1.支付機構(gòu)存在逆向選擇。客戶備付金沉淀數(shù)額越大，支付機構(gòu)的談判能力越強，在備付金銀行的選擇過程中越占據(jù)主導(dǎo)地位。不同法人備付金銀行或不同地區(qū)備付金銀行的外部監(jiān)督力度不同，會導(dǎo)致支付機構(gòu)逆向選擇，從監(jiān)督嚴(yán)格的備付金銀行換到監(jiān)督松懈的備付金銀行、從監(jiān)督嚴(yán)格的地區(qū)換到監(jiān)督松懈的地區(qū)。

2.備付金銀行失職責(zé)任較難界定。比如在審核支付指令的過程，備付金銀行往往按照與支付機構(gòu)約定的支付指令必載項目，對支付機構(gòu)提交的支付指令進行完整性和準(zhǔn)確性審核，未對支付指令本身的合法性進行審核，從而導(dǎo)致客戶備付金被違規(guī)使用，備付金銀行失職責(zé)任難以準(zhǔn)確界定。

3.行政處罰力度過低。《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》對備付金銀行設(shè)定了限期整改、警告、處1萬元以上3萬元以下罰款、責(zé)令暫停或終止客戶備付金存管業(yè)務(wù)的行政處罰。相對于可能造成的客戶備付金損失，行政處罰力度過低，不能起到威懾、懲戒作用。

三、監(jiān)管建議

（一）實現(xiàn)備付金銀行“可進可退”

備付金銀行不能因為利益原因，忽視和弱化對客戶備付金的外部監(jiān)督職責(zé)，拒絕或減少對客戶備付金外部監(jiān)督履職成本的投入，對于存在此情況的備付金銀行，監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)在評估后對其實行退出機制。

（二）嚴(yán)格備付金銀行法人職責(zé)

嚴(yán)格要求備付金銀行法人對客戶備付金外部監(jiān)督負總責(zé)，對備付金存管業(yè)務(wù)實施統(tǒng)一談判、統(tǒng)一授權(quán)、統(tǒng)一定價、統(tǒng)一系統(tǒng)接口、統(tǒng)一內(nèi)部管理，將客戶備付金外部監(jiān)督具體工作職責(zé)落實到支付機構(gòu)法人所在地的省級分支機構(gòu)，壓縮支付機構(gòu)與備付金銀行的博弈空間，減少支付機構(gòu)逆向選擇的可能。

（三）落實備付金存管系統(tǒng)建設(shè)要求

以備付金出金路徑有效控制、備付金信息核對校驗、備付金異常監(jiān)測報警為建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以實現(xiàn)T+2日內(nèi)對T日客戶備付金信息完成核對校驗為建設(shè)目標(biāo)，督促備付金銀行完善備付金存管系統(tǒng)功能，實現(xiàn)與支付機構(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)對接，充分發(fā)揮客戶備付金核對校驗機制對于防控客戶備付金風(fēng)險的重要作用。

（四）加大處罰力度

建議參照《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等法律規(guī)定，設(shè)定對備付金銀行相關(guān)人員的處罰條款，追究對備付金銀行和相關(guān)責(zé)任人的民事賠償責(zé)任，增加備付金銀行的違規(guī)成本。

[1]馬永保.第三方互聯(lián)網(wǎng)支付經(jīng)濟法規(guī)制研究[D].安徽大學(xué)，2014.

[2]郭強.備付金銀行對支付機構(gòu)客戶備付金監(jiān)督管理存在的問題及改進建議[J].金融論壇,2015(08).