新形勢下地方政府行政管理體制改革

張夢臨

[摘 要]行政管理體制改革是政治體制改革的重要組成部分，是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。”內蒙古赤峰市按照《決定》的精神和要求，積極穩妥地將地方政府行政體制改革不斷推向深入。本文以赤峰市地方政府行政管理體制改革為切入點，對改革的動因、現狀、措施作出具體分析，旨在研究地方政府行政管理改革的成效與不足。

[關鍵詞]行政管理體制改革；地方政府；內蒙古赤峰市

[中圖分類號]D668 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）09 — 0048 — 04

深化行政管理體制改革也是推進政治體制改革、發展社會主義民主政治的必然要求。赤峰市政府處于經濟欠發達地區，少數民族地區行政管理體制有鮮明的民族特色，市政府通過不斷改革行政管理體制，在轉變職能、優化結構、反腐倡廉、依法行政等方面取得了顯著成效。

一、地方政府行政管理體制改革的內涵

（一）行政管理體制

行政，也稱“行政管理”，源自英文“Public Administration”，是國家行政機關依據國家法律和運用國家法定的權力，為實現國家的社會目標和統治階級的利益，對國家和社會事務所進行的一系列組織和管理活動。

行政管理體制在廣義上泛指國家機構、企事業單位的組織機構設置與管理權限劃分的制度，是為保證行政管理順利運行而建立起來的的包括國家行政機構設置、行政職權劃分在內的一系列規章和制度的總和。

（二）地方政府行政管理體制

地方政府行政管理體制是指各省、市、縣等行政區域為實現對于政治、經濟、文化、社會等方面進行有效管理而形成的一整套制度體系，它包括職能定位、職權劃分、機構設置等內容。

（三）地方政府行政管理體制改革

行政管理體制改革是為了使行政管理更加科學化、合理化，主要包括對行政職能進行重新定位、對行政權力進行優化配置，對組織結構進行調整變革，對行政管理方式的現代化加以改造以及對管理制度加以優化完善等。

地方政府行政管理體制改革是相對于中央政府行政管理體制改革來講的，屬于政治體制改革的范疇，著力推進地方政府行政管理體制改革是正確處理中央與地方的關系、城市與農村的關系、局部與整體關系的重要措施，對建立和完善市場經濟體制、建成富強民主文明的社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興具有重要意義。

二、 內蒙古赤峰市行政管理體制改革的動因

（一）十八屆三中全會為改革提供了思想指導

2013年11月9日至12日，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議在北京召開，全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“要健全宏觀調控體系，全面履行政府職能職能，優化政府組織結構，提高科學管理水平”等重要論斷。

《決定》也對各地方的行政管理體制改革提出了迫切要求，各地方認真貫徹全會精神，積極實施了包括政治體制改革在內的全方位、多角度、深層次、一系列的改革措施，認真貫徹落實黨中央關于行政體制改革的各項決策部署，如積極開展了黨的群眾路線教育實踐活動、貫徹了黨中央關于改進作風的八項規定、堅決執行了厲行節儉反對奢侈浪費的條例等。

十八屆三中全會是黨的十一屆三中全會后、改革開放與現代化建設的重要關頭上的重要會議，《決定》所傳達的指導思想和改革措施，對于地方政府的行政管理體制改革起到巨大的激發、指導和監督作用，以這次會議為起點，中國開始了實行全面深化改革新的歷史時期。

（二）內蒙古赤峰市行政管理體制自身存在弊端

赤峰市地處內蒙古自治區東南部，區內有漢族、蒙族、滿族、回族等 30 多個民族，總人口達 439.3 萬，其中蒙古族有85.1 萬。近幾年赤峰市經濟不斷發展，政治制度不斷完善，但赤峰市地處經濟欠發達地區的少數民族自治地區，人均GDP和經濟總量仍舊處于較低水平，很多改革尚不能深入，所以傳統的行政管理體制機制逐漸顯示出了它的落后性。

1.政府職能轉變緩慢

赤峰市政府機關仍然沒有貫徹落實好黨中央關于政府與市場關系的指導思想，仍然把一些本該屬于個人、企業和社會承擔的責任納入政府的責任范圍內，把本該交由市場決定的事務納入政府的權力范圍內，各級干部仍然熱衷于對生產經營活動進行干預，各種檢查和評比活動數不勝數，“政績工程”、“官賞工程”充斥其中，比如赤峰市新城區、阿魯科爾沁旗等地區均爭相建設新城區，作為自己政績的一部分，這些并非真正城市發展的需要而是搞面子工程。

且赤峰市在水管理、交通、農業、能源、社會保障、信息、人力資源、知識產權等各部門之間存在職責權限不清、職能間相互交叉、配合協調難度大的問題，此外，政府部門與黨委部門在公務員管理和組織人事等方面，各級政府在公共服務、市場監管、社會管理等方面也存職能混亂的問題。

另一方面，地方政府職能的履行存在片面性和單一化的問題，這就造成地方政府在進行社會管理和公共服務、維護社會公正、環境保護等方面職能缺失問題。難于形成有利于市場經濟要求的規范的市場環境，難于推動地區經濟朝著市場經濟的方向健康發展。

2.行政管理體制僵化，缺乏有效監督

由于我國是單一制國家的結構形式，形成了一種把政治、經濟、文化、社會都統以管理起來的高度集權的政治體制，導致行政決策以“自上而下”的下命令的方式執行，地方政府服從中央政府，下級政府服從上級政府是基本的原則，行政管理體制機制缺乏變通性與創造性，逐步走向僵化。這種僵化的體制導致了權力的過分集中，市人大職能減少，“人治”的現象十分嚴重，缺乏“自下而上”的群眾監督機制，政府自身的行政監督體制也不健全，行政人員缺乏自律和自我約束能力，鄉鎮媒體的輿論監督也不到位，民眾反映的問題往往一拖再拖，一再得不到落實，官員濫用權力、以權謀私的十分嚴重，得不到有效的制約。

3.政府機構龐雜，權力交叉

在市場經濟條件下，政府機構設置缺乏法律依據，職能重疊，職責不清，各個政府機關存在重復設置、難以配合等弊端，資源浪費嚴重，有的機構臃腫重復，人員隊伍龐大，辦事效率低下。有的體制僵化，人才流失嚴重，“有事沒人干”，有的單位工作量嚴重不足；行政化現象嚴重，職能泛化，本應提供普遍性公共服務卻主要代行政府行政職能等地方黨政職責不清，以黨代政現象嚴重。

4.行政管理體制法制化建設不足

地方政府的行政管理體制不但缺乏中央的法律規定，而且地方政府自身在行政管理程序和職能的法制化建設上面也存在嚴重不足，政府公務人員處事無法客觀公正，許多行政程序還沒有法律化，行政權力缺乏相關的制度規范，使得公務人員在執法中濫用權力，侵害了人民群眾的利益。

5.公務員素質有待提升

內蒙古赤峰市經濟基礎相對薄弱，文化教育水平不高，再加上公務員選拔極致不健全，導致政府工作人員整體素質不高，辦事能力欠缺，缺乏服務意識，例如2014年1月6日晚，中央電視臺《焦點訪談》欄目播出《孩子，你在哪里》，報道了2013年11月張某在赤峰生殖健康專科醫院進行引產手術后，張某的孩子在張某不知情的情況下被護士抱走賣給了別人，該案件不但曝光孩子被拐賣的事實，而且曝光了阿魯科爾沁旗民警蘇建章等人以權謀私、服務態度惡劣等情況。

6.地方政府管理手段落后、腐敗現象嚴重

內蒙古赤峰市地方政府的行政管理行為主要依靠“紅頭文件”、“行政命令”和“指示”等，管理隨意性大，透明度低， 執法混亂，手段落后，這都限制了管理效能上的提升。改革的內在要求是克服政府管理的落后狀態， 實現政府管理的現代轉型。

（三）外部條件對行政管理體制改革的推進作用

1.從政治方面來看

改革開放以來，中國在政治環境方面的改變，為地方政府管理體制機制創新營造了良好的條件，國內外的政治形勢趨向民主和效能，需要政府管理體制改革特別是欠發達地區政府管理與行政的改革，以實現行政管理體制與政治生態環境動態平衡。

2.從經濟方面看

馬克思主義認為經濟基礎決定上層建筑，行政管理體制改革是上層建筑的重要組成部分，改革開放以來，國內外和內蒙古自治區的經濟條件產生了巨大的改變，這促使赤峰市必須對行政管理體制進行變革，以適應并推動經濟發展。

3.從文化方面看

意識形態的變化為地方政府管理創新掃清了障礙，各種思想文化在全球化浪潮中交流碰撞，民主法治思想逐漸代替封建人治思想，激發了人們的權利意識，促進行政管理體制向著法制化方向發展。

4.從國際方面看

市場經濟的發展和科技進步帶來了全球化的浪潮，各地區社會結構和社會形態都發生了很大的轉變，階級階層、地域差異、教育水平、等發生了改變。地方民眾以國際上績效顯著的地方政府為標桿，對本地方的政府管理提出更高的標準和要求，促使地方政府吸收和借鑒其它地方政府的先進經驗進行創新，以回應民眾的期盼。

（四）少數民族自治地區行政管理體制改革的特殊性

民族區域自治是我國的基本制度之一，是黨和國家解決民族問題的基本政策。民族區域自治政策有利于維護各民族團結和國家統一。內蒙古赤峰市是少數民族聚集區，在生態環境、人員素質、文化環境方面有其特殊性。

1.在政府職能方面

各級民族區域自治地方政府不僅在國家的統一領導下承擔著發展本地區經濟、文化和各項社會事業的職責，還擔負著依法推行民族區域自治制度、加強民族團結、維護國家安全與穩定的重要責任。

2.在經濟發展方面

建國以來，民族地區的經濟社會發展都有了很大的變化，但與全國特別是發達地區的發展相比，仍然存在著巨大的差距，教育、醫療、交通、通訊等基礎設施都相對薄弱，民族區域自治地方政府發展經濟，改善民生的任務十分艱巨。

3.在自然環境方面

赤峰市雖然地域遼闊，但處于邊疆地區，自然條件相對惡劣，境內存在大面積的荒漠、山地、草原，制約經濟發展受到的因素較多，提供公共服務的難度較大、成本較高。

4.在民族傳統方面

少數民族有自身的文化傳統及宗教信仰，不但維護祖國的利益，也會顧及自己民族的利益，當國家的改革措施與民族利益不一致時，有可能造成沖突，且少數民族干部的政治技能、政治效能還比較低，制約了政策實施的靈活性。

三、內蒙古赤峰市行政管理體制改革措施

（一）切實轉變政府職能

十八屆三中全會對政府與市場的關系做了新的界定，指出“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題時處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府的作用。此外，《決定》的第四部分專門就“加快轉變政府職能”從“健全宏觀調控體系”、“全面正確履行政府職能”、“優化政府組織結構”三個方面做了進一步的闡述，對政府職能轉變提出了一系列具體要求，如簡政放權、改革行政審批制度、深化加強各類公共服務的提供、加快事業單位分類改革等。

政府職能轉變是行政管理體制改革的重要部分，應該使政府職能適應經濟社會發展的需要，理清各級政府間以及政府與社會組織的職責關系，2013年， 赤峰市政府認真學習并貫徹落實全會精神，切實轉變政府職能，改變政府干預過多的狀況，加強政府的公共服務職能，改革政府的機構設置、職能配置、工作流程，并且對行政審批制度做了進一步改革，市政府清理并重新界定了行政審批事項。

（二）加強行政管理法制化建設

十八屆三中全會強調“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，加強行政管理的法制化是建設法治中國的重要內容和有力保障，因此應該加強機構編制的法制意識和宣傳力度，減少機構設置的隨意性，增強制服規范的嚴謹性，保證各項政策的有效落實。

2013年，赤峰市政府完善了《市政府工作規則》，保證了嚴格依法，規范了行政行為，并且落實了行政執法責任制，加強行政執法能力制度建設，形成了良好法治環境。赤峰市巴林右旗、錫林郭勒盟等地區陸續開展了法制教育活動，樹立法治思維，保證國家公職人員行政管理過程中嚴格依法、執法、守法。

（三）強化權力運行監督和制約體系

《決定》明確指出“堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策。”我們不僅要加強自上而下的監督，并且要構建自下而上的監督體系，發揮人民、社會、媒體的監督作用，保證權力的合理使用，為民謀利。

赤峰市政府積極建設全力監督制約機制，《2013年內蒙古赤峰市政府工作報告》指出，赤峰市在2013年健全了重大事項聽證制度，自覺接受監督，認真聽取群眾的意見，完善行政公開制度，擴大公民參與渠道，支持監察、審計部門依法獨立履行監督職責切實落實以人為本的行政理念。如：王君書記在網絡上回應了赤峰市翁牛特旗村民關于取暖補貼的疑問、庫倫市拖欠工資等22條網友留言。

（四）認真貫徹落實黨的群眾路線教育實踐活動

中共產黨的宗旨是全心全意為人民服務，黨除了維護全體人民的利益，沒有任何自己的利益，2013年6月18日黨的群眾路線教育實踐活動在北京召開，針對黨內貪污腐敗現象提出“反對形式主義、官僚主義、享樂主義、奢靡之風”和“照鏡子，正衣冠，洗洗澡，治治病”的總方針，十八大和十八屆三中全會對于作風常態化制度建設均有提及，群眾路線是我們黨根本的政治路線。

內蒙古赤峰市認真學習了《黨中央關于改進工作作風密切聯系群眾的八項規定》，到矛盾集中、群眾反映意見多的地方去了解實際情況，切實解決問題，各旗縣均認真貫徹黨中央精神，如巴林左旗圍繞“學習教育先行、調研走訪先行、查擺問題先行、輿論引導現行”展開學習，觀看教育片《楊善洲》《焦裕祿》，學習郝萬忠、孫奇先進事跡等活動。

赤峰市長包滿達在赤峰市第六屆人民代表大會上作的《2014年赤峰市政府工作報告》指出，2013年赤峰市政府會議和發文數量均有所減少，并且赤峰市深入開展了整風活動，全面清理超過標準的辦公用房、公務用車，對三公經費的支出進行嚴格把控。

（五）加強公務員隊伍建設

公務員是行政管理體制改革的直接執行者和參與者，公務員素質的高低對行政管理體制改革的深度有直接影響，因此，我國急切使公務員隊伍專業化，以提高政府行政管理和社會服務水平，實現我國政府管理體制的現代化和科學化。

加強公務員隊伍建設，提高服務水平，關健在于提高公務員的素質思想建設上，內蒙古赤峰市積極開展公務員思想教育，勇于推進公共服務和社會管理創新，加強對于基本理論知識的學習，增強履行政府職能的能力，提高公共服務水平，以確保黨中央各項政策措施得到落實、有效執行，人民群眾切身利益得到有效保障。

四、內蒙古赤峰市行政管理體制改革取得的成效

《2014年赤峰市政府工作報告》指出2013年赤峰市政府緊緊依靠全市各族人民，深化政治、經濟、文化、生態文明、社會等各方面體制改革，并取得顯著成效。

（一）經濟發展穩中有進

赤峰市生產總值增長了9.2%；公共財政預算收入增長了22.3%；全社會固定資產投資增長了18.1%；工業、農業、石油、鐵路、煤電等方面也有穩步的回升，經濟運轉狀況良好，各項指標均穩中有進。

（二）社會建設和管理進一步加強

加大民生投入，保基本、辦實事、促和諧，民生支出為260億元，占公共支出的74.9%，比上年同比增長5個百分點，比自治區平均水平高出11.3個百分點。城鎮就業人數增加3.1萬，失業率小與3.9%。落實了義務教育和重點教育工程，提升了教學設施，各院校的軟硬件條件均有所提高，并且搭建完成了自治區衛生云平臺。

（三）城鄉發展面貌進一步改善

加快了推進城鎮化的步伐，中心城區的控制區面積增加到近400平方公里。將改造設施和管理同時進行，改善了交通擁堵的狀況。提高了各旗縣城鎮的規劃建設管理水平，完成了水利、電力、交通、生態等基礎設施的投資和建設工程。

（四）公共服務水平進一步提高

注重和加強政府自身建設，轉變作風、提高效能、樹立形象，修訂和完善《市政府工作規則》，減少會議和文件，抓緊轉變作風和開展工作，使得政府的效能得以提升。進行肅紀整風活動，糾查干部紀律作風問題631個，全市“三公經費”減少35.3%。

五、內蒙古赤峰市行政管理體制改革存在的不足

（一）貪污腐敗現象依然嚴重

市政府積極貫徹落實“八項規定”“六項禁令”，市委書記王程熙還到翁牛特旗、阿魯科爾沁旗、巴林左旗進行考察，了解了黨的群眾路線教育實踐活動開展情況及當前重點工作的進行狀況，領導的重視加上群眾的監督，赤峰市貪污腐敗現象得到了進一步的遏制，但是仍有部分地區部分人無視政策，企圖走歪門邪道，怕送禮被看見就晚上送，送禮送到領導父母家，送錢太明顯就送購物卡，等等。2014年4月9日，媒體曝光出赤峰市寧城縣建起超標豪華辦公樓，而該縣為國家級貧困縣，諸如此類現象屢見不鮮，由此可見，行政體系的貪污腐敗現象并非如報告中表述的得到根本解決，而是上有政策下有對策，以更加隱秘更加多元的方式進行。

（二）權力交叉，行政效率低下現象仍然存在

雖然是市政府積極整改政府機構，明確部門職能，但政府機構龐雜，百姓不知向哪個部門反映情況，行政案件得不到有效處理，各部門相互推諉扯皮的現象仍然存在。赤峰市政府大部制改革未全面貫徹落實是原因之一，大部制是將職能權限接近、業務范圍大體相同的部門集中，由一個部門統一管理，這樣最大可能地避免政府部門間的職能交叉現象，進而提高行政管理效率和降低行政管理成本的一種管理體制。地方政府應按照中共中央《關于深化行政管理體制改革的意見》，將改革的重心放在機制創新，通過建構“整體性治理”組織文化，搭建廣大民眾及公務員參與改革創新的平臺，建立改革成果的考評體系和獎懲機制等措施，不斷改進與完善行政運行機制，形成動態運作視角下的大部門體制。

（三）形式主義之風依舊存在

第一批、第二批黨的群眾路線教育實踐活動在赤峰市各旗縣、蘇木、鄉鎮如火如荼的開展，首要任務就是反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，但是黨內和政府機關內部的形式主義之風依然存在，比如，按照《黨政機關辦公用房建設標準》，市（地、州、盟）級及直屬機關市級正職面積為32平方米，市級副職面積為18平方米，直屬機關局級正職面積為12平方米，直屬機關局級以下面積為6平方米，赤峰市政府積極對超標辦公室進行整改，但是這導致原有辦公室大量閑置，并且需要重新購買辦公桌椅，反倒造成了浪費；部分單位新建的辦公大樓由于黨中央厲行節儉的規定不得不閑置，造成土地和資源的浪費；基層公務人員行政工作得到有效監督，但人浮于事、辦事拖沓的現象仍未得到有效改善，大部分公務員上班時間處于無事可做或者有事不愿意做的狀態，造成了人力資源的浪費。

（四）改革措施路徑依賴

雖然赤峰市政府積極推行電子政府和公眾參與、媒體監督等多元化行政管理體制改革措施，但內蒙古處于經濟欠發達地區，且地域廣闊，行政管理范圍較廣，鑒于改革資金較為緊張，改革成本又高，因此改革措施難有較大創新，并且地方政府行政管理改革是政府主導，改革并非主動狀態，改革措施沒有與自身實際情況結合，大部分都是模仿發達地區以及國外發展的經驗，導致改革難以取得成效。

（五）缺乏行政管理體制創新

赤峰市地方政府盡管緊跟改革的步伐，但改革措施流于表面，忽視或者說故意避開了體制機制創新，比如，大部分旗縣公務員仍然是終身制，公務員仍然是“鐵飯碗”，尚未探索聘任制公務員的實施，不利于提升公務員水平、加強公務員的服務精神；政府行政管理成本過高，政府購買公共服務機制不夠完善，政府管理市場化改革進行的不徹底，管理手段單一。

總之，十八屆三中全會后，內蒙古赤峰市地方政府積極響應全會要求，順應時代潮流，推行行政管理體制改革，此次改革符合國內外和自治區的經濟、政治、文化、社會與行政本身的發展趨勢，盡管改革改革仍存在不合理不完善的地方，但也取得了顯著成效，赤峰市通過此次改革，優化了資源配置和生產力布局，促進了經濟發展，促進了地方可持續發展，降低了行政成本，提高了行政效能，改變行政權力錯位、越位、缺位的現象，逐步建立起廉潔高效的政府。赤峰市行政管理體制改革有效的促進了地方經濟發展，對其他地區行政管理體制改革有重大的參考和指導作用，為進一步推進中國特色社會主義事業、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢提供了強大保障。

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：張平凡〕