論行政權力的約束機制

劉林強　張建智

摘要 行政權力制約既是對行政權力正常運行的肯定和保護，又是對行政權力偏離軌道的防范和矯正。針對“實然”與“應然”之間的巨大差距，要使行政權力制約真正落到實處、收到實效，必須在遵循正確原則的基礎上，實現“五個結合”，完成“四個轉變”。

關鍵詞 行政權力 制約 問題 途

一、我國行政權力制約中存在的主要問題

目前，從總的情況來看，我國己初步建立了多主體、多層次、全方位的行政權力制約體系，對促進各級政府依法行政和防止權力腐敗發揮了積極的作用。但是，由于種種原因，現行的行政權力制約機制還存在著一些明顯的問題，在一定程度上影響著其威力和效能的充分發揮。

問題之一：監督制約主體受制于監督制約客體，缺乏必要的獨立性與應有的權威性。監督制約機構必須保持相對的獨立，其地位應當高于監督制約客體或者至少與監督制約客體平等，這是實施有效制約的最基本的前提條件。然而，現階段，我國的行政監察、審計和行政復議機構均存在于行政機關內部。首先，在領導體制上，這些機構一般都受上級業務部門和同級政府的雙重領導，并以“塊塊”領導為主。其次，在干部配備上，專門監督機構的主要負責人，不是由同級行政機關的領導成員兼任，就是由同級黨委或行政機關任命。再次，監督機構的人員編制、經費開支等，也都掌握在同級行政機關的手里。此外，各級人民法院也在經費等方面程度不同地存在著對行政機關的依賴。在這種情況下，監督制約主體因缺乏獨立性和權威性，難以正常發揮其自己的職能，顯得軟弱無力。

問題之二：不同的監督制約系統之間職能交叉重復，職責權限不清。我國現行的行政權力制約體系，包括政黨監督、權力機關監督、行政機關監督、司法機關監督和人民群眾的監督等。主體廣泛，本來是件好事，可是，由于職責權限不清，缺乏必要的溝通和協調，不僅沒有形成“合力”，而且還出現了一些不該出現的問題。例如，有的問題多方插手，幾路兵馬一齊“興師問罪”，長期糾纏不清，弄得發案單位應接不暇，無所適從；而有的問題卻又無人過問，出現“監督空白”，或者幾個監督部門相互“踢皮球”，最后不了了之。上述問題的存在，不僅嚴重影響了監督制約機構的威信，也大大弱化了我國行政權力制約機制的整體效能。

問題之三：權力監督與制約方面的法規不完備，缺乏系統性和可操作性。科學、有效的監督應當是硬性監督，即有明確的監督標準、合理的監督方式、嚴密的監督程序，以法律法規為依據，并處處受法律法規的保障和約束。可是，目前我國制約行政權力所需要的法律規范還很不完備，這主要表現在兩個方面：一是缺乏明確的監督標準，難以準確判斷和及時糾正行政機關的違法或不當行政行為；二是缺乏具體的實施細則，在監督制約實踐中難以操作。

二、強化行政權力制約機制的有效途徑

（一）系統內的自我監督與系統問的交互監督相結合

系統內的自我監督來自政府內部，其最大特點是監督的主體和客體都存在于同一個系統之中，有利于提高行政效率，缺點是監督主體與監督客體存在著或多或少的聯系，有時候甚至監督主體受制于監督客體，因而缺乏公正性和權威性。系統間的交互監督來自政府系統之外，監督主體與監督客體之間沒有任何隸屬關系，地位比較超脫，因而能夠有效地控制行政權力，缺點是不能像內部監督那樣及時地發現和解決問題，具有時間上的滯后性。從上面的比較可以看出，這兩種監督系統各有其優點，亦有其不足，必須相互配合，相互補充。

（二）國家監督與社會監督相結合

如果以監督主體為標準，可以將整個行政權力制約體系劃分為國家監督和社會監督。國家監督又稱“直接產生法律效力的監督”，是指國家權力機關、國家司法機關和國家行政機關依法對行政機關及其工作人員行使行政職權的行為實施的監督；社會監督又稱“間接產生法律效力的監督”，是指人民群眾通過社會團體、群眾組織、新聞傳媒和來信來訪等多種途徑，對行政機關及其工作人員實施的監督。它主要包括政協和民主黨派的監督，工會、共青團、工會等群眾組織的監督，村民委員會、居民委員會等基層自治組織以及報刊、廣播、電視、網站的監督等。

（三）自上而下的監督與自下而上的監督相結合

民主的監督是雙向的，既有自上而下的下行監督，又有自下而上的上行監督。以政府系統內部的監督為例，上、下級行政機關之間是一種相互監督的制約關系，不僅上級領導機關可以監督下級行政機關及其工作人員，而且下級行政機關也可以反過來監督上級領導機關和有關領導人。從目前我國行政系統內部的監督來看，自上而下的下行監督比較容易實現，也較為有力，而自下而上的上行監督則相對比較薄弱。在這種情況下，對下基本上做到了“無所不糾”，對上則普遍存在著“弱監”、“虛監”、“失監”甚至“禁監”的現象，致使一些該糾正的問題得不到及時糾正。只有逐步將自上而下的單向監督模式，轉變為自上而下和自下而上相結合的雙向監督模式，才能有效地避免或減少決策失誤和權力濫用，保證行政權力運行的合法性、合理性。