我國城鄉義務教育公平的推進

劉偉兵　唐劍

[摘 要]教育公平是社會公平在教育領域的延伸。在對我國城鄉義務教育的認識基礎上，運用卡普蘭的政策公平原則既公正無偏原則，個人收益原則，劣勢者利益最大化原則和分配普遍原則，來論證推進我國城鄉義務教育的結果公平與過程公平。

[關鍵詞]卡普蘭；義務教育公平；政策公平原則

[中圖分類號]G40-012 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）09 — 0136 — 02

由于歷史和現實的原因，造成了中國如今的城鄉義務教育的不公平。教育公平是社會公平的基石。而正是因為城鄉義務教育的不公平，社會階層開始出現固化，“寒門難出貴子”的現狀。因此，政府不斷出臺一系列公共政策來推進我國城鄉義務教育公平。2010年，溫家寶在十一屆全國人大三次會議閉幕會上指出“公平正義比太陽還要有光輝”。可見，公平已經成為了當今社會的時代主題。因此，本文基于卡普蘭的政策公平原則結合我國城鄉義務教育現狀，來論證推進我國城鄉義務教育的結果公平和過程公平。

一、 我國城鄉義務教育公平的現狀及分析

進入新世紀以來，隨著政府與社會對教育問題的不斷重視，城鄉義務教育公平問題得到了極大的改善。但是，城鄉義務教育的巨大差距依舊存在。而這差距是多方面的，包括基礎設施的差距，師資水平的差距，教育財政投入的差距等等。我國是九年義務教育，分為兩個階段，既初中階段和小學階段。我們以2013年教育部公布的數據統計為例：

首先是初中階段的城鄉差距。城區的初中學生數量為14300203，鄉村的學生數量為8145335，前者是后者的1.7倍。城區的初中老師數量為1046324，鄉村教師數量為731148，前者是后者的1.4倍。從這可以得出鄉村老師的數量上，甚至是師生比上與城區相比差距并不大。但是，鄉村擁有18485個初中階段的學校，而城區卻僅有11124個初中階段的學校。這說明了在具體的每個學校面前，城區的學校擁有比鄉村學校更多的老師以及更多的生源。在具體的師資水平上，城區的老師多為本科畢業，并且在教師年齡結構上也比較均勻。而鄉村教師中，老師學歷水平普遍比城區教師低，甚至年齡在55-59階段的教師比城區教師數量還要多，出現了青黃不接的現象。不僅如此，在具體的硬件設施方面，農村教育也依舊落后與城區。例如危房數量上，城區的危房數量為1659626，鄉村的為6794098，后者是前者的4倍。不僅如此，在其他方面，如教輔用地，行政用地，學生宿舍等方面，城區初中條件都要遠遠好于鄉村的辦學條件。

其次是小學階段的城鄉差距。城區的小學數量為26409，而鄉村的小學數量為140328，后者是前者的5倍多。城區的小學生數量為27729719，而鄉村的小學生數量為32170406。城區教職工數量為1413266，鄉村教職工數量為2188960。兩者在學生數量和教職工數量上差距并不大，這就說明鄉村小學階段的學校的特點是數量多，規模小。而且在其他硬件設施辦學條件方面，鄉村小學也遠遠落后與城區小學的辦學條件。例如在危房方面，城區小學危房僅僅為2407818，而鄉村小學危房為19908645，后者是前者的8倍。其他教輔用地，辦學設施，校園網建設等方面，鄉村小學都遠遠落后于城區小學。

綜上所述，城鄉義務教育的差距依舊存在，雖然情況比以往有較大的改進，但是教育條件的不平等是客觀存在的。而我們在了解城鄉義務教育現狀的基礎上，進一步的去分析其深層次的原因。產生城鄉義務教育的不公平現象的原因是復雜的，是歷史與現實共同造就的。而究其根源無法就是兩方面，政治和經濟的不平等。

首先是政治方面。城鄉二元結構的形成，有其歷史原因。新中國剛成立階段，政府為了實現工業化，通過對農業產品的“剪刀差”來實現早期的工業資本的原始積累。這導致了農村及其嚴重的缺糧現象，使得大量農村人口向城市涌進，導致城市資源變得短缺。因此，全國人大常委出臺了《中華人民共和國戶口登記條例》來限制當時農村人口向城市流動。而這種人為的用戶籍制度來區分城市和農村，造成了后期城鄉二元結構的局面。加上后期優先發展城市，城市又是資源的聚集地，這就使得這種不公平現象越來越嚴重。

其次是經濟方面。城鄉義務教育資源分配體制也進一步加劇了這一不公平現象。“分級辦學，分級管理”的義務教育辦學方針，使得越富有的地方，越能辦好學，而經濟越落后的地方越沒有能力辦學。鄉村自身經濟落后，本身就要靠上級財政的支持，因此，由鄉村或者縣一級政府出資金來辦學，就難以改變鄉村教學落后的現象。

二、 基于卡普蘭的政策公平原則提出發展路徑

美國學者卡普蘭的政策公平原則有四點：首先是公正無偏原則，即持無私無偏的態度，對當事人、利害關系人、社會大眾等，均應予通盤謹慎的考慮；其次是個人受益原則，即無論采取何種行動方案解決問題，最終的受益者必須落到一般人民身上；再次是劣勢者利益最大化原則，即應考慮使社會上居于劣勢的弱勢群體及個人，能夠得到最大的照顧，享受最大的利益；最后是分配普遍原則，即應盡可能使受益者擴大，盡量使利益普及于一般人，而非僅僅局限于少數人。依據這四點政策公平原則來分析我國目前的城鄉義務教育公平的推進。

在教育領域，如果完全依靠市場來調節，那么只會使得城鄉義務教育差距越來越大。因為市場的邏輯就是追求利益最大化的邏輯，這就會使得資源越集中的城區變得資源更加集中。因此，在教育公平問題上就需要政府的介入，需要政府通過出臺一系列公共政策來調整城鄉義務教育公平。而公平的主要分為結果的公平和過程的公平。教育結果的公平并不是意味著絕對的平等，更不是意味著城鄉教育完全一致，每個學生都要活得成功。這是不可能的，也是難以實現的。尤其是我國目前城鄉發展極不平衡，每個受教育者自身的能力水平的不同都制約著絕對平等的實現。因此教育結果的絕對平等只不過是一種烏托邦的理想。因此，在教育領域，結果的公平意味著每個人都能夠擁有最低限度的受教育權。過程的公平，也就是機會的平等，意味著要讓每一個學生都能夠擁有平等的機會去接受教育，去實現自己的理想。因此將卡普蘭的政策公平原則與結果公平和過程公平的目的相結合，我認為可以得出以下幾點。

首先，是在教育財政撥付中，將城鄉義務教育都納入“中央撥款—省政府配套—區縣政府主導模式”。體現了公正無偏原則在財政政策上的運用。由中央政府主導的撥款有利于全國的通盤考慮，既能考慮到東西部地區的差異，也能考慮到城鄉之間差距。而各個省份的具體情況又是不同的，因此將這一資金由省政府根據本省的情況統一調配，并且根據具體縣市的情況，對貧困落后地區要追加相同或者一定的資金來扶持。而具體鄉村的情況又是縣市一級最是清楚，因此由他們來調撥資金，并且將資金利用比例進行上報，實現資金的具體落實。

其次，城鄉義務教育問題是一個多元的，動態的利益訴求的問題。在這一問題中有著政府，學校，老師，家長和學生們的不同利益訴求。而在這多方利益訴求人中，學生是占最大多數的，其利益關系也是諸多關系中最核心的，所以在促進鄉村義務教育的過程中，應該以鄉村利益為重。在之前的撤點并校的實踐過程中，本意是將鄉村的資源集中在一起，能夠為鄉村學生提供更好的教育條件。但是在實際操作過程中，卻出現了擠占教育資源的現象。“地方政府大幅度撤點并校行為帶來了教育資金被其他部門擠占的后果，教育財政支出所占比例顯著降低。政府不僅具有公益性，還具有自利性，利用撤點并校的機會，地方官員在重新分配財政資源時產生效率動機，導致小學經費財政支出占比下降。”〔1〕因此，結合卡普蘭的個人受益原則，提高鄉村義務教育水平，改善條件，應該將資金用到每一個學生身上。而地方政府作為主導者，既是運動員，又是裁判員，這就使得教育資金很容易被挪用。所以應該將教育成績，甚至是農村義務教育水平成果，也納入地方官員政績考核，這就等于為教育資金罩上一層保護罩。

再次，今后的教育政策應該向農村傾斜。最近時期，清華北大等高校相繼啟動了農村專項招生計劃，無論是自強計劃還是逐夢計劃，都是政府用行政權力對階層固化的一次強有力的沖擊。以往，優秀的資源都集中在城市，甚至是集中在少數重點中學，這就使得所有的優秀資源，無論是師資也好還是生源全部集中在少數中學里。導致重點高校的農村學生比例越來越低，而鄉村教育通往高校的道路越來越窄。因此，農村專項招生計劃，雖然對城市學生可能存在不公平，但是對整個教育來說是公平的，體現了劣勢者利益最大化原則。原有的由階層固化導致的教育資源的壟斷被行政干預打破，就是對社會最大的公平。而農村普通高中教育的激活，也有利于倒逼農村義務教育的改良。因此，從整體上看，隨著教育政策向農村義務教育傾斜的同時，有利于實現城鄉義務教育公平。

最后，充分利用最新的現代教育技術，實現教育資源共享。“互聯網+”概念的興起，在各個生活領域都掀起了巨大的改革風波。而“互聯網+”與教育的結合更是對實現城鄉義務教育公平的一大助力。可以使得優秀教師資源，優秀的課堂資源，甚至是優秀的教育資源通過這一形式，實現分配普遍原則。將教育成果的受益者盡可能最大化。現如今一些市場化的教育集團如新東方，通過互聯網教學的形式，在高等教育中獲得了很好的成果。而義務教育階段實現“互聯網+教育”這一形式要做到兩點。第一就是打破教育資源的壟斷，實現教育共享。無論是由教育部門出面組建教育資源共享庫，還是讓重點中學對口幫扶鄉村中學也好，將學校的邊界模糊化，邊緣化。將優秀教師的優秀課堂共享化，將優秀的題庫進行開放。使得落后學校也能通過這一形式接受到先進學校的教育資源。第二，義務教育階段的學生并沒有很強的自控能力，和自覺學習的覺悟。因此實行“互聯網+教育”的形式，學校要加強對學生們的管理和監督，否則這種教育只會變成一種災難。

此外，我們在借鑒卡普蘭的政策公平原則的同時，不應該將其中四點割裂開來，孤立的看待。應該要看到這四點應該是相互聯系，相互影響的。而具體的政策實施也不可能只是借鑒運用到一點。例如，在對農村教育政策傾斜時，既體現了劣勢者利益最大化原則，也體現了決策者的公正無偏原則。因此，政府的決策者在出臺有關公共政策的時候，就需要更加靈活的運用政策公平原則，盡可能實現最大的公平。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 丁冬，鄭鳳田.撤點并校：整合教育資源還是減少教育投入？—基于1996—2009年的省級面板數據分析〔J〕.經濟學，2015，（02），619.

〔責任編輯：侯慶海〕