完善我國慈善組織監管體系的對策建議

李愛華 高欣慧 蘇明慧

摘要：文章通過對我國慈善組織現狀的調查，就我國慈善組織監管立法、外部審計、信息披露及公眾參與意識等方面存在的問題進行分析，針對這些問題從政府、企業自身及社會公眾的角度提出了完善我國慈善組織監管體系的具體建議。

關鍵詞：慈善組織;信息披露;監管體系

所謂慈善組織就是借助實物、資金的捐助及其他的服務，旨在提升人民福祉，對社會有益的一種公益性非盈利組織，它需要在一個公開、透明的環境中才能得以運行。慈善組織在保障社會和諧、緩解貧富差距、增強人民素質、發展社會文明等方面發揮著重要的作用。然而，在現實社會中由于慈善組織腐敗而導致善款不能合理使用的情況時有發生，這極大地傷害了捐贈者的愛心，影響了慈善組織的公信力。我們必須正視這些問題，尋求有效的解決途徑，以促進慈善事業在我國的良性發展。

一、我國慈善組織的現狀分析

（一）我國慈善組織的發展規模

1994年4月中華慈善總會的成立，標志著我國現代慈善理念的起步。汶川地震之后，我國慈善組織的數量增長迅速。截至2013年年底，我國慈善組織總量達54.1萬個，慈善捐款總額達5000多億元。從捐贈金額看，2008年由于汶川地震的發生，激發了國人的慈善熱情，社會各界投身慈善事業，捐贈金額激增至1070億元。2011年爆出“郭美美事件”使得捐贈金額下降近50%，當年捐贈金額僅為542億元，2012年的捐贈總額為104億元，2013年及2014年分別為124億元和129億元。

（二）我國慈善組織的立法現狀

我國目前已經頒布的關于慈善組織監管的法律法規有《紅十字會法》、《民辦非企業登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》、《基金會管理辦法》、《公益事業捐贈法》、《社會團體設立專項基金管理機構暫行規定》、《社會團體登記管理條例》、《突發事件應對法》、《救災捐贈管理辦法》、《取締非法民間組織暫行辦法》和《社會團體分支機構、代表機構登記辦法》。這些法律法規已經初步構建起我國慈善組織法律體系，相關部門根據具體情況對已公布的法律法規在不同程度上進行修訂。今年年初國家民政部、中華全國工商業聯合會又發布了《關于鼓勵支持民營企業積極投身公益慈善事業的意見》。對于設立我國的《慈善法》，全國人大于2005年已將其列入規劃，雖至今未真正出臺，但“十八大”會議上再次將其納入考慮范圍。

（三）我國慈善組織的監管現狀

我國政府對慈善組織的監管是伴隨慈善組織的發展而產生的。我國政府對慈善組織監管的主要特點是對慈善組織的行政管理具有較強的政策性，使慈善組織缺乏自主空間，容易束縛它的發展。我國政府對慈善組織的監管制度主要有年檢制度、重大活動報告制度、信息公開制度和財產管理制度等。我國政府對慈善組織的監管主體包括：登記管理機關、業務主管單位、審計機關、財政部門及人民銀行。目前我國政府對慈善組織的監管形式為歸口登記、雙重領導、分級管理，即在民政部門進行統一登記，登記管理機關和業務主管機關共同對其進行監管，而且就其級別區分，由國務院的登記管理機關及相應的業務主管機關單位負責全國性慈善組織的監管，地方性的慈善組織由登記管理機關及相應的業務主管機關單位負責。

二、我國慈善組織監管存在的問題

（一）缺乏對慈善組織進行監管的法律法規

我國在慈善組織監管方面還沒有成型的法律法規。英國針對慈善組織的管理專門頒布了《慈善法》，并設立慈善法庭。同時，英國的法律規定，遺產稅稅率為40%，若向慈善組織捐贈遺產且未獲得相關利益，則免征遺產稅。在美國，規定慈善組織只能單一的以慈善為目的，不得有任何其它經營性活動，公司、信托、無固定組織形式的慈善組織可申請免稅，這極大地促進了人們參與慈善事業的主動性。稅收是國家財政收入最主要的部分，也是國家進行宏觀調控的主要手段。在“慈善法”中，應該積極利用稅收政策對慈善組織進行調控，鼓勵人們參與慈善事業。對于慈善組織的準入，我國頒布的《社會團體登記管理條例》中明確規定社會團體只能是政府機構或政府授權的機構，并且在注冊登記時要求資金和人數要符合相關標準，這一規定限制了慈善組織的發展規模。在我國慈善組織的管理，實行登記管理機關及業務主管單位的雙重管制，這種非單一管理主體的模式，不但不能實現二者共同促進運作，反而造成不便于明確責任，混淆管理和執行職能。

（二）我國慈善組織腐敗現象頻現，外部審計力度有待加強

我國慈善組織自“郭美美炫富事件”到“尚德詐捐門事件”再到“中非希望工程事件”等，腐敗現象愈演愈烈，致使現在慈善組織的發展已成為人們關注的熱點。由于我國慈善事業起步較晚，還沒有完全重視外部審計的作用。為避免內部人員串通舞弊，外部審計作為獨立性較強的監督手段，是對慈善組織監管必不可少的環節。政府作為行政機關對慈善組織進行審計，是政府部門發揮監管作用的主要手段。目前，我國慈善組織的外部審計工作是由民政部門委托國家審計機關開展的，還沒有充分發揮監管的作用。在對慈善組織的審計過程中投入的人力、精力過少，導致對慈善組織的審計工作僅流于形式，并沒有挖掘出隱藏在財務方面的深層次問題。就我國目前的審計工作來講，工作的重點主要是財務方面。由于沒有健全的監督機制進行統一管理，對慈善組織資金運作狀況、內部控制制度建設等方面的監管沒有發揮作用。

（三）我國慈善組織信息不夠透明，公眾參與意識較低

目前，我國慈善組織信息的披露內容及披露程度尚不能滿足公眾的需要。基金會中心網所收錄的信息顯示：我國現有基金會3500多家，其中近2/3的組織沒有自己的網站，有網站的基金會中有170家頁面已不再更新。可見，我國絕大多數慈善組織不重視信息的公開披露。據調查，我國僅有1/4的慈善組織信息透明度較高，從總體的角度看情況不是很樂觀。在信息透明度中，關于組織的基本信息公開透明度最高，而財務信息透明度方面，慈善組織透明指數只有1.52，明顯偏低。已公布的信息顯示，大多數慈善組織反映的是內部管理方面的信息，對于公開財務方面信息的程度較弱，并且個人捐款方面并沒有詳盡的統計數據。目前，我國慈善活動尚不普及，公眾參與活動的意識薄弱。據調查顯示，社會公眾對我國的幾項大型慈善活動了解甚少，將近98%的人了解希望工程，而只有36%的人了解慈善雨水積蓄工程。大家在不熟悉我國慈善活動的情況下又怎么能做到維護和促進慈善活動的發展呢？另一方面，媒體等社會傳媒組織對慈善組織行業的參與度、關注度也較低，對慈善組織相關信息沒有較為詳盡的報道。

三、完善我國慈善組織監管體系的建議

（一）加大政府監管力度，完善慈善組織的法規制度

1. 完善慈善組織的法律法規，加大監管力度

政府部門應該建立較為完善并適合慈善組織發展的法律制度以約束慈善組織參與者的行為。規定慈善的司法制度，盡快頒布我國的《慈善法》。首先，可以借鑒《刑法》的相關規定，在“慈善法”中明確規定，記載不真實的交易、公物私用、貪污受賄等具體處罰措施。其次，通過實行稅收優惠政策促進慈善組織發展。可參考英國的《慈善法》中相應的內容，放寬稅收的減免范圍，改變目前通過僅有資格的慈善活動才可以免稅的現狀，有利于激發群眾參與慈善活動的熱情，拓寬慈善組織的活動資金來源。最后，適當降低慈善組織的“準入”標準，可以促進更多的組織進入慈善事業的行列，并且推動慈善活動的發展。

2. 建立慈善會計制度，制定慈善組織標準報告

建立慈善會計制度，將組織所涉及資金的收入、支出等往來進行詳細記錄，這樣才能便于反映組織的資金運作狀況。借鑒企業會計準則，明確慈善組織各項業務的處理，編制相關的會計分錄、登記會計賬簿及列報會計報表，年終要向公眾頒布其會計報告。資金的收入、支出分別計入“事業收入”、“事業支出”，發生的各項費用于發生時計入“事業支出”，并根據其性質計入相關費用。于月末進行月度結轉，定期編制會計報表。制定慈善組織標準的財務報告，要求慈善組織根據相應的會計制度報送標準的財務報告。在會計制度中還要設計會計報表的格式及相關內容，以便在報表中清晰反映所發生的慈善活動內容。明確的會計制度既利于慈善組織賬務的處理，同時也便于外部的監督管理。

3. 強化慈善審計制度，完善慈善組織的監管

政府的強制性與權威性決定了其對慈善組織的監管作用。作為行政機關對慈善組織進行審計，是政府部門發揮監管作用的主要手段。政府應建立一個對慈善組織垂直性的監管體系，自上而下定期地對慈善組織的會計賬目、年度報告、資金運作狀況、內部控制制度建立和執行情況等方面全方位、多角度地進行審計。報表要嚴格采用慈善組織會計制度所規定的格式。政府應該嚴格監督審計機構對慈善組織的審計，審計結果要及時對外詳細公布，對存在的問題根據 “慈善法”中 “對違規、違紀的處理辦法”，進行處理并對外公告所出現的問題以及相應的處罰措施。做到違法必究、執法必嚴，以促進慈善組織在陽光下成長。

（二）完善慈善組織內控體系

借鑒企業內部控制規范要求，可構建如圖1所示的慈善組織內控體系。該體系由控制環境、控制活動、信息與溝通、監督和評價四個要素構成。

（三）加強社會公眾監督

慈善活動的社會性較為明顯，不僅需要全社會共同參與活動，還需要社會的監督。

1. 社會公眾

社會公眾是公開募集的主體，在慈善組織中應起到主人公的作用，積極參與監督是最大程度上保障自己的權利。社會應建立起一個由社會愛心人士和專門的審計人員組成的審計組織，由這樣的組織對慈善組織的報告進行審計，主要審核報告中的籌集慈善資金數額及所列明的使用途徑的真實性，對所募集資金的及時性進行評價，并為相關組織提供分析報告以促進其更好發展。對審計過程中發現的錯誤進行披露，發揮公眾審計的作用。

2. 媒體

媒體是信息披露的主力軍，要積極發揮出自己的力量讓更多的目光聚集到慈善組織的問題上，發現問題是解決問題的前提，要積極采用新的媒體方式對慈善活動進行監督。主要有以下三種。一是通過向社會報道相關的慈善組織活動，引導公眾對其進行關注從而推動公益事業良性發展。隨著互聯網的普及，可以采用網絡媒介進行傳播，適當的增加公益新聞。二是號召并組織開展慈善活動，直接投身于公益事業的建設。利用媒體行業特有的號召力及社會賦予的公信力組織慈善募集資金，以促進扶貧、助學、助殘等公益項目更好的持續開展。三是除了網絡的號召還可以采用較為傳統的報紙、廣播電視等途徑展開活動。

參考文獻：

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[4]路文婷.慈善組織內控與審計制度的問題與對策[J].新會計，2014（02）.

*基金項目：遼寧省“百千萬”人才工程項目（2013921002）。

（作者單位：沈陽大學工商管理學院）