民主行政對和諧社會建設的意義

李北辰

[摘 要]作為一種先進理念和模式，民主行政的核心就是賦予行政相對方以民主參與權并保障其實現。客觀上， 民主行政使行政相對方具有參與感，使公平的政治權利得以維護，使社會整體的政治環境得以維護。民主行政可以使公平在行政法律關系中的劣勢地位得以改善，能夠促進社會主義和諧社會的建設。

[關鍵詞]民主行政；民主參與；依法行政；和諧社會

[中圖分類號]D616 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）07 — 0034 — 02

中國共產黨提出 “要堅持最廣泛最充分地調動一切積極因素，不斷提高建設社會主義和諧社會的能力”，這一目標已伴隨我黨幾十年的執政歷程，從未改變。社會主義和諧社會應該是“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會，在這樣的社會中，國家作為統治和服務機構起了重要作用，而國家制定的政策更是維護社會和諧的基礎。行政機構和行政相對方都是國家的組成部分，但是法律賦予了行政機構制定政策和積極爭議的權利，所以相對來說，行政相對人在這種關系中處于弱勢。在行政過程中，利用先進的民主行政理念改善這種關系，對實現社會和諧具有重要意義。

一、民主行政的內容

在國家和社會管理領域，民主行政是實質性的一大突破，這一理念同時也帶給行政法學新的啟迪。

（一）民主行政是應運而生的行政模式

美國政治學家Wilson曾提出：“公共行政研究的目標一是發現政府能夠合適而成功地做什么，二是發現政府如何以最低的成本（金錢和精力）為代價，以及最大可能的效率來做好這些事。”〔1〕 德國學屆后來又結合他的理論，提出了官僚論。其主要關心如何提高國家行政的效率，并在此基礎上確定一些管理模式和機構設置模式。官僚制理念在短期內有一定效果，比如可以使國家力量得到增強，可以使社會穩定性得到相對提高，可以使經濟發展短期增速。但是，官僚論卻存在很多問題，如無法滿足社會需求，無法提高社會民主程度，政府行為不具有公共屬性。這些問題表明，這種曾經占據世界多數國家政治生活主導地位的行政模式已經即將走到盡頭，新的行政理念呼之欲出。

（二）民主行政是使行政相對方具有參與感的行政模式

官僚行政論不能適應社會現實，不能滿足行政領域的要求，也不能對社會發展起到積極作用，面對這樣的公共行政危機，一些專家學者提出民主行政理念，強調行政過程中的民主與公正。社會進步、民主進程推進、政府管理體制和行政模式改革，這些相互作用、相互結合促成了民主行政的誕生。曾經的行政模式，是管制為主，命令為主，容易導致集權和不公平，容易使民眾的弱勢群體位置日趨明顯，導致行政機關高高在上，獨斷專行，不近人情，而與社會大眾遠遠分隔開來。民主行政理念則與之相反，可以走服務型道路，可以廣開言路，提高行政活動中的民眾參與感，使社會公眾的角色由被管制的對象轉變為主動參與者。

民主行政的內涵和外延，我認為應該這樣總結：作為一種理念和模式，民主行政維護公民利益和公共權益，保障公民參與權，允許公民參與公共事務的決策，使行政機關在管理和行政過程中遵循民主理念。使行政因民主而變得公開、公正，它是一種具有強烈參與取向的民主。

二、和諧社會的內涵

社會主義和諧社會要求把治國理政的視野拓展到經濟、政治、文化、社會和人的發展各個方面，并用經濟、行政、法律、政策和道德等手段，統籌各種社會資源，綜合解決社會協調發展問題。所以社會主義和諧社會是一種各盡其能、各得其所、和諧共處的社會。

我國特別提出社會主義和諧社會“尊重人民訴求”這一特征。社會主義和諧社會，各個階層和群體必然積極表達權利訴求、民主訴求、公正訴求以及政治訴求。對于這些利益訴求，我黨充分尊重，并積極整合合理要求，致力于形成一種民主又和諧的局面。

三、民主行政是構建社會主義和諧社會的基礎

《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確指出構建社會主義和諧社會，“要堅持以人為本，堅持民主法治的原則，要完善民主權利保障制度、鞏固人民當家作主的地位，建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能。” 而以“尊重公民的民主權利、保障公民的參與權利”為核心的民主政治與決定要求恰好契合。社會的和諧是一個十分復雜的系統，社會主義和諧社會不僅涵蓋了人與人的和諧、人與自然的和諧，同時還包括人與社會的和諧。在實際生活中，行政機構可以對人產生各種影響，不論是大范圍的行政活動還是小范圍區域性的行政活動，都涉及人們的切身利益。在公民與行政機關所構成的行政法律關系范疇內，公民的弱勢位置和行政機關的權利的矛盾，很容易造成二者之間的不和諧，因而造成糾紛。此時，民主政治—作為一種應運而生的體制，便可以起到改善作用。

（一）民主行政中的公眾參與至關重要

早期的行政管理理論認為，行政活動的主體是行政事務的管理者，行政活動的相對人是行政事務的被管理者，他們之間的關系是命令與依從、主動和被動、管理和被管理的關系。在行政活動中，行政機關占據絕對主導地位，而行政活動的相對人則把全部的權利交給了行政機關，甚至自己的全部利益也無權掌控，他們自己本應受保護的權益無從談起。為了實現行政程序法制約行政權力的角色，公眾參與成了必要條件和重要途徑。公眾參與行政管理，通過具體的行為促進行政過程中自己權益的維護，促進行政活動的進程朝著自己設想的方向發展，促進行政活動的結果符合自己的意志，而非被剝奪自主權的強加。可見，行政活動中的民主參與具有重要意義，可以使行政相對人的角色定位為對的權利義務主體，體現了以人為本的精神和對人權的高度重視。

（二）民主行政對促進公正行政具有重要意義

縱觀行政權發展的歷史，除了日益膨脹的趨勢，其自由裁量權的擴大也成為了一個重要特征。為應對繁雜多變的社會事務，自由裁量權本身無可厚非，也具有一定的必要性。但是它的存在卻使得行政權力更有可能被濫用。而這種濫用造成的最直接就是行政過程中的行政相對人利益受損。行政機關為了追求國家利益，可能會損害公民個人的權益，這種潛在沖突有可能激化行政機關與公眾之間的矛盾。通常，法治國家利用平衡來制約權力，而民主行政無疑是一種典型的平衡策略，它賦予民眾參與權，實現了公眾權利對行政權力的制約，公眾具有知情權、陳述權和抗辯權。其中，知情權可以促使行政機關公開行政過程，杜絕暗箱操作，減少行政權力不受制、不受監視的濫用。陳述權賦予公眾完整陳述事實以及表達合理訴求的權利，避免了一言堂，避免了含冤受辱無處訴的局面，同時，也增加了行政機關兼聽則明，做出公正行政行為的機會。關于抗辯權，其實質在于：“把訴訟程序中的抗辯機制移植到行政程序中來，以尋求行政的正當理由。” 〔2〕抗辯時，行政相對人具有獨立性和主動性，在行政機關對其提出不符合實際的證據和指控時，可以及時抗議、反駁和辯論。這個過程本身體現了對人格和人權的尊重，也體現了民眾爭取自身利益的姿態。

（三）民主行政對行政效率的提高具有重要意義

民主行政在使行政相對人具有參與感的同時，也使行政相對人更加認同行政活動的結果。這樣既能夠使其在接受行政決定過程中顯得積極主動，又能夠使行政成本得以降低，減少行政過程的爭議和矛盾。馬克思曾精辟的指出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”〔4〕 那么，人們當然對其自身的利益倍加關注。行政相對人與行政活動和行政活動的結果有關系，行政相對人才會參與到行政過程當中，并對其結果格外關注。如果行政決定對行政相對人的利益造成了損害，那他肯定會抵觸這一結果。而在民主行政中，行政相對人除了關心行政決定，還會關心自己被賦予的權利的程度。因此，行政過程公開透明，暴露在陽光和公眾的監督下，增強當事人的參與感，使當事人充分了解整個事實情況和法律依據，可以自由的表達自己的想法和自由的為自己申訴，就會使當事人的懷疑心理和排斥心理減輕，從而增強彼此互信，調動他們配合行政機關的積極性，提升他們對行政決定的認同感，從而節約各方面成本，提升行政效率。

同時，當事人如果可以成功的在行政活動中監督行政機關行使權力，維護自身利益，那他們的不滿和懷疑必然減少，行政爭議也會隨之減少。因而，行政復議或訴訟的發生也會銳減。由此可知，民主行政對提高行政效率的意義不言而喻，民主行政對保障行政過程中的和諧關系同樣具有重要意義。

四、提高民主行政水平，進一步促進和諧社會建設

（一）健全法制，使民主行政具有法律依據。行政機關民主行政，公民民主參政，不光是理念和模式，還應是一個制度。民主行政需要有法律后盾作為支撐，制度建設的重要性毋庸置疑。我國憲法規定，“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。”憲法這一規定賦予了公民很大程度上的民主參與權利。然而，如果在具體的行政活動中，不能有效落實相關法律，行政參與權就沒有實際意義。所以，還應該從細處入手，從實處著手，細化相關規定，使每一項權利都有具體的法律條款加以保護和支撐，才能真正實現民主行政。民主行政任重道遠，并非短期的幾個制度就能實現，它是個長期而細致的過程，它需以多種民主參與制度為基礎，以法律效力保駕護航，才能實現其所倡導的真正的民主。

（二）加強道德建設，使民主行政有人才保證。俗話說，制度是死的，人是活的。任何制度和法律的貫徹落實，都只是死的規定，不可能自己發揮效力保障公民權利。它們都需要充分的人才保證，都需要具體行政人員來行使權力，來使民主行政的優勢得以充分發揮。否則，即使法律十分完備、公民積極配合，也不可能實現預想效果。所以，運用道德手段，使行政人員受到熏陶和教育，使其在堅持原則的前提下為民眾著想，才能夠全面保證民主政治落到實處，保證社會主義和諧社會的建設落在實處。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕WILSON W.The study of administration〔A〕.In Jay M.Shafriaz（ed.）.Classics of public administration 〔C〕.Il-lionois：Moore Publishing Company，1978：03.

〔2〕孫笑俠.法律對行政的控制--現代行政法的法理解釋〔M〕.濟南：山東人民出版社，1999：40.

〔3〕方世榮.論行政相對人〔M〕.北京：中國政法大學出版社，2000：109.

〔4〕馬克思恩格斯全集（第一卷）〔M〕.北京：人民出版社，1956：82.〔責任編輯：張 港〕