發展休閑漁業的法律問題研究

劉乃忠

[摘 要]休閑漁業是二十世紀八十年代在臺灣興起的，二十世紀九十年代傳入大陸，但相比于臺灣或其他許多國家，我國現階段的休閑漁業，無論在發展上還是管理上都存在很多不足。本文從休閑漁業的背景出發，對我國現階段的休閑漁業狀況進行分析，簡述我國休閑漁業面臨的主要法律問題，并提出相關的解決措施。

[關鍵詞]休閑漁業；漁業管理；法律問題

[中圖分類號]D92 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）07 — 0056 — 02

一、休閑漁業的前景

（一）休閑漁業的概念及特點

休閑漁業作為一個新興產業在近幾年迅速發展，同時也帶動了經濟的發展。休閑漁業顧名思義是指人們勞逸結合的漁業活動方式，是漁業和娛樂相結合的產物，是傳統漁業與現代旅游業結合的產物。而臺灣大學的姜榮吉教授對休閑漁業的定義是：“休閑漁業就是利用漁村設備、漁村空間、漁村生產場地、漁法漁具、漁業產品、漁業經營活動、自然生物、漁業自然環境以及漁村人文資源，經過規劃設計，以發揮漁業于漁村休閑旅游上的功能，并以此提高漁民收益，改善漁民生活水平，同時促進漁村發展、帶動經濟增長〔1〕。”

休閑漁業是傳統旅游業和現代旅游業的結合，其最大的特點就是休閑性，除此之外，在功能和產品等方面也有很多特點。在生產和經營方面，休閑漁業通過大力開發海洋漁業資源、深入探究漁業可利用價值，開展與漁業相關的旅游項目，例如垂釣、觀賞、放生等，可以說是住水邊、玩水面、食水鮮〔2〕。現在的消費者更注重生活質量，也因此大多傾向于休閑消費，休閑漁業通過一系列體驗性高的活動積極應對市場需求，拓寬了市場空間。同時借水行舟，充分利用漁民的專長，使游客參與到捕魚等活動中。

（二）我國發展現狀

1.發展優勢

基于漁業資源的緊缺和國外休閑漁業的發展盛況，我國逐漸意識到發展休閑漁業的緊迫性。全國各地沿海城市都積極發展休閑漁業。我國除了擁有960萬平方公里的陸地面積以外，還有300萬平方公里可管轄的海洋面積是不容忽視的〔4〕。中國海岸線長達1.8萬公里，島嶼海岸線長達1.4萬公里，位居世界第四〔5〕，可以說海洋資源非常豐富。在沿海地區，休閑漁業的發展已經具備初級水平，一些內陸城市也逐漸認識到發展休閑漁業的重要性。

2.限制因素

發展休閑漁業的限制因素主要有以下幾個方面。首先，資金匱乏是主要問題。發展一項產業離不開資金支持，限制沿海城市經濟發展的因此也多在于此。同日益增長的休閑產業需要對比，資金不足這一缺口更顯突出。其次，漁民的觀念相對保守，這也是目前發展休閑漁業亟待解決的問題之一。傳統漁民大多專注于傳統的漁業模式，思想覺悟低，對事物的認知能力較弱，短時間內很難讓他們完成從傳統漁業到休閑漁業的轉變。除此之外，各個地方的漁業資源的種類和數量都不同，尤其是內陸地區，由于漁業資源并不豐富，所以發展休閑漁業也相對困難。

（三）發展休閑漁業的意義

1.休閑漁業有利于優化漁業產業結構，促進產業調整。休閑漁業的發展涉及交通、旅游、餐飲、船舶制造及漁業裝備制造等多種行業，并提供大量的就業機會。休閑漁業能夠與多種產業有機結合，從而打破漁業生產的單一性，形成新的產業模式。

2.休閑漁業有利于漁業資源的合理開發、利用和保護。休閑漁業正是基于我國目前漁業資源嚴重匱乏的情況而發展的新興產業，發展休閑漁業，可以降低捕撈強度，有利于保護漁業資源。此外，人工養殖等方法也大大促進了漁業資源的可持續發展。

3.休閑漁業有利于增加漁民收入、帶動經濟增長。休閑漁業在漁民收入增加的同時，也極大的調動了漁民積極性，更好地促進休閑漁業的發展。

此外，發展休閑漁業，有利于世界各國先進技術的交流，有利于促進漁區對外開放和城鄉交流，推進漁區環境整治，提高漁區知名度，推進漁村現代化建設進程等〔6〕。

二、我國發展休閑漁業存在的法律問題

（一）立法不足

目前我國關于休閑漁業發展和管理的法律有《漁業法》、《農業法》、《環境保護法》、《海洋環境保護法》等，以及其他地方性法律法規和部門規章，它們管理著休閑漁業的生產、經營、安全等各個方面。但對于發展迅猛的休閑漁業來說，現有的法律法規略顯單薄，主要的問題有：1.立法滯后，很多法律法規都是在出現問題后才開始起草，不能做到在出現問題時有法可依，使得管理方面存在很多漏洞。例如休閑漁業的發展涉及到海島，而我國現在除了廈門等城市有地方性法規以外，還沒有一部《海島法》，因此在發展休閑漁業的過程中對海島的保護和管理制度很不健全。2.實用性差，有些法律法規紙上談兵、不貼合實際，使得法律規章無法落實，執行起來也有難度。3.協調性低，不同的法律規章之間存在相矛盾、相違背的情況，不能協調統一，使得在適用法律的時候沒有衡量的標準。4.執行力差，很多現實問題落實到法律上都有具體的法律法規可以適用，但由于執行力較差，使得很多法律條文成了擺設。5.法律與技術水平不匹配，例如，一方面規定了發展漁業的同時要保護環境，另一方面卻沒有與之配套的高科技產品來保障節能減排和治理污染。6.法律規定的權利和義務不對應，尤其是一些義務和責任不能落實〔7〕。

（二）政府管理不力

政府管理不力的問題不僅僅存在于休閑漁業的發展中，在各類新聞中都能聽到的一個詞就是“有關部門”，政府管理部門往往各自為政，在出現問題時卻又互相“踢皮球”，甚至坐視不理，由于職責重疊和缺漏，常常導致有利益的事情爭相重復管理，沒有利益的部分則互相推卸責任。

（三）資金來源問題

目前我國的休閑漁業尚處于起步階段，距離國外的先進水平還有一段距離，而發展離不開資金的支持。這些資金若全部由政府撥款是不現實的，其他個人或企業的投資能力也是有限的，因此汲取外來資金是解決問題的關鍵。汲取外來資金需要解決當地政府、村集體、村民與外來投資者之間的利益分配關系以及各方的權益保障問題，核心是土地等自然資源的權益歸屬問題和產權交易問題。雖然《物權法》明確了解決該問題的方向，但配套法律法規和措施尚不完善，落實到實際問題上仍存在許多問題。

（四）環境污染和資源破壞

環境污染是任何產業發展都不能避免的問題，盲目追求快速發展所帶來的環境污染是有目共睹的。由于相關法律法規的欠缺、管理部門相互推卸責任，使得“先發展、后治理”的悲劇一再上演，從而導致海洋環境污染、資源退化，直接造成漁業資源大量減少。而隨著游客增多，需求量隨之增大，無節制的開發只會導致漁業資源趨于匱乏，甚至影響生態平衡。

（五）食品安全問題

休閑漁業大多在漁村海島進行發展，這些地區相對偏遠，衛生條件差，設備不齊全，很多水產品沒有嚴格的質量把關，食品安全問題不容樂觀。

（六）人身、財產安全問題

由于休閑漁業的相關活動都涉及游客或參與者的親身體驗，存在一定危險性，尤其是對于沒有經驗或不懂水性的游客來說。同時不乏有不法分子利用這一平臺趁火打劫、竊取財物，無論是人身傷害還是財產損失，都是我們不愿意看到的。

三、如何解決我國休閑漁業面臨的問題

（一）加強立法、細化規章

休閑漁業的發展，看似只是一個領域的發展，實則涉及多個部門，例如旅游業、漁業、環境保護、食品衛生、資源可持續發展等。目前的多部門立法、多部門管理很容易形成無人管理的局面，而單獨出臺一部《休閑漁業法》也是不切合實際的。休閑漁業作為帶動經濟發展而形成的一個新興產業，理應由《經濟法》來調控，同時，由于海域和資源的不同，立法也應因地制宜，以省或市為單位、并以國家現有法律法規為準則制定適應當地發展特點的休閑漁業法規，做到言盡其詳，明確各部門的權利義務和責任，做到實體法與程序法相匹配，使得實際問題有法可依。

（二）有法必依、執法必嚴

有法必依是前提，執法必嚴是根本。目前我國的法律現狀是法律條文多，但落實起來困難。針對這一問題，應該建立健全管理機制，由一個單獨的部門直接監管休閑漁業各個相關活動的合理性以及合法性，同時政府及相關部門應當大力配合、全力支持，并以國家強制力保障立法的實施。

（三）政府扶持、積極引導

國家和政府作為經濟的調控者，應當大力支持休閑漁業的發展，只有政府的大力推廣、積極引導和資金支持，休閑漁業才能快速發展，臺灣即是一例。國家和政府應當積極組織學者進行考察和學習，探索休閑漁業發展空間和提升空間，制定全面的發展規劃，建立健全管理機制；同時政府應投入資金進行休閑漁業的配套建設，如漁村、漁港等基礎設施的建設，把休閑漁業發展與漁村、漁港建設及漁民轉產轉業結合起來〔8〕。

四、總結

休閑漁業作為我國當前漁業發展的一個分支，尚存在很多爭議。隨著人們對休閑漁業的需求逐漸增多，人們錯誤地以為大力發展休閑漁業就會有助于漁業資源的可持續發展，卻忽視了發展休閑漁業對資源和環境的負面影響，以及立法的不完善。對于中國來說，面對日益減少的漁業資源，發展休閑漁業在一定程度上有利于解決漁業經濟轉型和產業結構調整中出現的一系列問題。為了更好地發展休閑漁業、帶動經濟增長，需要各部門的通力配合，保障立法和執法的同時，汲取其他國家的先進技術，做好休閑漁業的管理和開發。

〔參 考 文 獻〕

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〔3〕 王茂軍， 欒維新， 李向諾等. 大連市濱海休閑漁業的發展設想〔J〕. 地域研究與開發， 2003，（01）：88-92.

〔4〕 耕夫. 海的呼喚：不能忘記300萬平方公里的海洋國土——吳純光先生海權觀念的再復述〔J〕. 南方國土資源， 2007，（03）：6-9.

〔5〕 詹長智. 南海文明與海南文化發展方向定位〔C〕. //當代海南論壇2011冬季峰會——讓旅游插上文化的翅膀：海南旅游與文化融合發展論文集. 2011.

〔6〕 蘇昕， 王波. 大力發展休閑漁業 積極培植漁業經濟新亮點〔J〕. 海洋水產研究， 2006， （03）：93-96.

〔7〕 繆明聰. 試析我國休閑漁業存在的法律問題及解決對策〔J〕. 河北農業科學， 2007， 11，（6）.

〔8〕 劉曉君， 黃碩琳. 海峽兩岸休閑漁業管理狀況比較分析及其啟示〔J〕. 上海海洋大學學報， 2009，（04）：479-483.

〔9〕 楊子江. 論促進我國沿海漁民轉產轉業的政策框架〔J〕. 中國漁業經濟， 2002，（05）：12-15.

〔責任編輯：陳玉榮〕