近十年我國政府職能轉(zhuǎn)變的研究綜述

常麗華

[摘 要]改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，改革從經(jīng)濟領域拓展到政治領域，主要集中在兩方面：一是機構改革，二是職能轉(zhuǎn)變，政府職能轉(zhuǎn)變是否到位關系到機構改革能否取得成功。本文主要對近年來我國學術界已有的研究成果進行總結，并針對現(xiàn)階段我國政府職能轉(zhuǎn)變過程中存在政府與市場的定位不明確、公共服務和社會管理較為薄弱、相應的制度不完善等問題，提出轉(zhuǎn)變政府職能的有效建議，確保改革的順利進行，不斷優(yōu)化行政效率。

[關鍵詞]政府職能轉(zhuǎn)變；政府與市場；公共服務

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）07 — 0062 — 02

黨的十八大將簡政放權作為改革的重點，加快明晰政府在各項事業(yè)中的職權范圍，繼續(xù)全面深化政府職能轉(zhuǎn)變，說明現(xiàn)階段改革還未完成。政府職能轉(zhuǎn)變從1984年開始提出并實施至今已歷經(jīng)三十年，但仍是目前的焦點問題，一方面是前期的改革沒有取得預期的效果，另一方面，不同發(fā)展時期，政府所面臨的難題不同，對政府職能轉(zhuǎn)變的要求也不同。政府職能的發(fā)揮對本國的經(jīng)濟發(fā)展具有重要的影響，因此對于政府職能需要進一步明晰并不斷改進。

一、近十年來我國政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉玫某晒?/p>

近十年來，對政府職能轉(zhuǎn)變的研究，我國政府職能轉(zhuǎn)變在以下三個方面取得了顯著地成果：第一：研究視角多元化。對于政府職能轉(zhuǎn)變這一議題，不同學科背景的學者從不同的研究視角出發(fā)，對政府職能轉(zhuǎn)變進行不同層面的解讀。例如：對于政府與市場的關系，不同學者有不同的看法。張旭從歷史邏輯和理論邏輯分析了政府與市場之爭，并指出政府職能轉(zhuǎn)變是解決問題的關鍵，政府職能轉(zhuǎn)變需要全方位的調(diào)整，而不是只要求政府放權；〔1〕第二：目標趨于一致性。對于政府職能轉(zhuǎn)變過程中的政府職能的目標，理論界討論最多的主要集中在：“有限政府”、“責任政府”、“服務型政府”等，從表面看起來學者的觀點不同，但是根據(jù)政府職能的定位來看，都表現(xiàn)在要求限制政府的職權，明確政府的職責。第三：行政審批制度改革取得進展。行政審批制度改革是繼續(xù)深入簡政放權的突破口，為了滿足市場經(jīng)濟的要求和適應國際貿(mào)易規(guī)則，國務院進行了幾次較大規(guī)模的審批改革和地方清理并取得了顯著地成果。以行政審批作為改革的切入點是行之有效的，有利于推動轉(zhuǎn)變政府職能、改進機關工作作風，有利于減輕基層、企業(yè)和群眾負擔。

從這一階段所取得的成果看來，近十年對于政府職能轉(zhuǎn)變不再是對其內(nèi)涵的界定討論，而是著眼于政府職能轉(zhuǎn)變的方式，如何使政府在已有的研究成果上進一步深入職能轉(zhuǎn)變。有了明確的目標定位，以及多學科的交叉視角研究，進一步轉(zhuǎn)變政府職能轉(zhuǎn)變的需要從理論探討轉(zhuǎn)向?qū)嵶C研究。

二、我國政府職能轉(zhuǎn)變存在的問題

（一） 政府與市場的關系定位不明確

政府與市場的關系是政府職能轉(zhuǎn)變過程中不得不面對的一個問題，社會主義市場經(jīng)濟的體制下的政府是有限的政府，政府對市場的管理應該更加精確，市場可以自行調(diào)節(jié)的交給市場自己做，政府不需要插手。但在此過程中，政府與市場的邊界仍然模糊，政府存在定位不準，存在越位、錯位現(xiàn)象，對于市場監(jiān)管部分職能缺位，效率低下。〔2〕對政府在市場經(jīng)濟中的作用認識不到位，一些地方政府仍然充當了市場主體的角色。〔3〕政府在市場資源配置過程中，運用行政手段干預市場的慣性思維仍然存在，政府認為市場應該由自己主導，所以政府職能定位不明確，造成大量的尋租和貪污現(xiàn)象，而政府本應宏觀調(diào)控的體系卻沒有建立健全。

（二） 公共服務和社會管理較為薄弱

十六大明確指出政府的職能是：“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務 ”，但我國現(xiàn)階段政府對社會管理和公共服務的職能還沒有理清。市場中需要政府來提供的公共物品、公共服務仍然欠缺。社會管理部分職能缺位、錯位，手段不足，創(chuàng)新滯后，公共服務部分職能不到位，公共服務水平低，城鄉(xiāng)地區(qū)差異大。社會管理和公共服務方面的薄弱，未能及時扼制社會不公和貧富差距過快拉大的趨勢，產(chǎn)生了包括許多社會矛盾激化，社會群體性事件增多在內(nèi)的諸多社會問題，既影響了政府形象，也在一定程度上阻礙了經(jīng)濟和社會的發(fā)展。〔4〕這是現(xiàn)階段我國社會經(jīng)濟發(fā)展亟待解決的問題之一，建設社會主義和諧社會的指標不僅僅是經(jīng)濟增長的速度，還需要考慮的是在物質(zhì)得到滿足的基礎上人們的精神滿足，這就要依靠政府提供公共服務來實現(xiàn)。

（三）相應的保障制度不健全

“行政管理體制是經(jīng)濟體制、政治體制和其他相關體制的結合部”。〔5〕在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，需要整體推進，需要建立新的制度來確認政府職能轉(zhuǎn)變成果的可持續(xù)性，但改革進程中的政府職能轉(zhuǎn)變沒有制度保障。特別需要指出的是政府職能轉(zhuǎn)變過程中沒有法制保障，導致政府職能轉(zhuǎn)變具有很大的隨意性和不穩(wěn)定性。總的看來，政府職能轉(zhuǎn)變在本階段面臨的問題主要集中在兩個主要方面，一方面是政府自身所存在的問題，另一方面是政府所處的外部環(huán)境的問題。其中需要是政府與市場的關系調(diào)整問題，即政府自身需要解決的問題。建國以來，我國先后多次進行機構改革，但是改革的成效并不明顯，其中主要的原因就是政府職能轉(zhuǎn)變還沒到位，其原因還是政府沒有下定決心解決自身存在的問題，如繼得利益如何破除的問題。

三、推進政府職能轉(zhuǎn)變的路徑選擇

（一）尋找政府與市場的新平衡

政府如何處理好與市場的關系是政府職能轉(zhuǎn)變的一個重要的前提條件之一，在此過程中出現(xiàn)的政府越位、缺位等現(xiàn)象較為普遍，但是沒有得到有效的改進，如何尋找政府與市場關系的新平衡，目前多數(shù)人的觀點都是集中在深化行政審批制度改革上。王連偉在政府職能轉(zhuǎn)變進程中明晰職權的四個向度中就提出：向市場放權：深化行政審批制度改革。李榮華則指出政府職能轉(zhuǎn)變要理清政府與市場的關系，重點解決越位問題。政府職能轉(zhuǎn)變過程中一個重要的方面就是科學定位政府職能，理清政府與經(jīng)濟的關系。就政府與市場分工而言，其實只需要界定政府的職能或定位即可，除了必須由政府做的以外，其他都是市場的職能。〔6〕

（二）增強政府社會管理，創(chuàng)新公共服務

強化政府的社會職能是新施政理念的重要組成部分，現(xiàn)階段我國政府的強化點應該在擴大就業(yè)、加大收入分配調(diào)節(jié)力度，擴大城鄉(xiāng)居民消費等方面。經(jīng)濟職能與社會職能是我國政府職能的重心，其中社會職能包括社會管理與公共服務職能政府在公共服務領域。〔7〕公共服務生產(chǎn)過程的市場化，可以通過多元競爭來降低成本、提高效率。〔8〕唐鐵漢認為按照構建和諧社會的要求，強化社會管理職能，完善社會政策，創(chuàng)新社會管理體制和機制繼續(xù)加強公共服務職能，采取得力措施滿足人民群眾基本的公共需求。政府提供公共服務符合和諧社會的發(fā)展理念，對市場的良好運作以及人民生活水平的提高都是有利的。

（三）加強政府績效評估，推進行政問責

十八大四中全會指出，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。這是不僅僅是對領導干部的要求，更加是對政府部門的要求，要求政府對人民負責，接受人民監(jiān)督。唐鐵漢提出加強政府績效管理與評估，推行行政問責制，將轉(zhuǎn)變政府職能納入法制化軌道。周志忍提出：“結果導向的責任政府理念”，就是政府的主管部門向結果負責，權力獲取與行使的目標和結果掛鉤。明確政府的責任，并且明確把績效評估列入政績考核中，有利推進行政問責，并最終實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。

當前政府職能轉(zhuǎn)變的重點和難點依舊是如何進一步推進，具體的實施方案是什么？從近十年來已有的研究成果看來，政府可以從兩個方面努力推進職能轉(zhuǎn)變。第一：合理定位自身的職能。主要是指政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)部條件，這不僅僅體現(xiàn)在政府與市場的關系上面，還關系到政府應該引導社會經(jīng)濟的發(fā)展并加強社會管理的公共服務，當然并不只是這兩個方面，政府職能轉(zhuǎn)變是一個不斷變化的歷史范疇，政府內(nèi)部需要根據(jù)外部的環(huán)境變化不斷做出調(diào)整；第二：構建良好的社會環(huán)境。包括經(jīng)濟環(huán)境、政治環(huán)境和社會環(huán)境，具體來說包括政策制定、完善制度、法制建設、文化發(fā)展等多個領域。這是政府職能轉(zhuǎn)變的外部條件，不僅僅是政府的事，公民及社會團體也可以發(fā)揮自身的優(yōu)勢，為政府職能轉(zhuǎn)變提供有利的外部條件。

總的來說，經(jīng)過近三十年的努力，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧艘欢ǖ某晒F(xiàn)階段存在許多問題亟待解決，第一：從政府職能上看，對于政府職能定位不清。主要表現(xiàn)為政府與市場、政府與社會的關系定位上，政府對市場的控制主要表現(xiàn)為政府對經(jīng)濟的調(diào)控，由于存在“市場失靈”，所以政府需要加強宏觀調(diào)控，特別是公共服務領域，市場自身無法有效供給時就需要政府介入干預。然而，政府對市場的過度干預，阻礙了市場的發(fā)展，政府下一步需要做的是為市場提供良好的條件。第二：從研究的對象上看，主要集中在宏觀和微觀兩個層面，宏觀指泛指我國政府的職能的轉(zhuǎn)變，微觀是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變所做的研究，對于中觀層面的市、縣兩級政府的研究不多；從研究的內(nèi)容看，針對政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵界定、存在的問題、以及路徑選擇等多方面都有學者研究，但是并未形式學術對話，研究多以個體思考的形式呈現(xiàn)；從研究的方法上看，理論研究較多，實證的案例分析相對較少。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕張旭.政府和市場的關系與政府職能轉(zhuǎn)變〔J〕.經(jīng)濟縱橫，2014， （07）.

〔2〕譚曉琳.加快政府職能轉(zhuǎn)變是全面深化改革的重要關節(jié)〔J〕.中國黨政干部論壇，2014，（01）.

〔3〕唐鐵漢.我國政府職能轉(zhuǎn)變的成效、特點和方向〔J〕.國家行政學院學報，2007，（02）.

〔4〕杜創(chuàng)國.馬克思主義的國家觀與政府職能轉(zhuǎn)變〔J〕.馬克思主義研究，2008，（08）.

〔5〕郭濟.學習貫徹十七大精神，加快行政管理體制改革〔J〕.中國行政管理，2007，（11）.

〔6〕黃少安.準確把握我國現(xiàn)階段我國政府職能的一般性與特殊性〔J〕.經(jīng)濟縱橫，2014，（12）.

〔7〕李冰心.論中國政府職能結構及其縱向分配〔J〕.甘肅社會科學，2014，（06）.

〔8〕周志忍.新時期深化政府職能轉(zhuǎn)變的幾點思考〔J〕.中國行政管理，2006，（10）.

〔責任編輯：張平凡〕