依法治國背景下的政府職能轉變

王濤

[摘 要]依法治國的背景下，法治政府的建設再次成為萬眾矚目的焦點，推進法治政府和服務型政府的建設，離不開政府職能的完善和優化。歷次的政府機構改革中，政府職能轉變始終是改革的重點，雖取得了一些成效，但是仍然存在著相應的問題。為更好地推進政府職能的優化，推進法治政府的建設，必須全面推進依法行政，深化行政機構改革，促進政府公共服務的完善，實現真正意義上的政府職能轉變和法治中國的建設。

[關鍵詞]依法治國；政府職能；轉變

[中圖分類號]D630.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）07 — 0064 — 03

黨的十八屆四中全會明確提出：“各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，創新執法體制，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府?！边@在新的歷史條件下對政府的職能進行了全面的描述，對推進服務型政府建設和法治政府建設提供了強大的動力支持。

一、當前形勢下我國政府職能履行存在的問題

自改革開放以來，我國政府機構進行了六次（1982、1988、1993、1998、2003、2008）規模的改革，通過機構的削減和職能的重置力圖適應社會經濟的發展，這一系列的改革本質上是不斷地調整政府與市場、政府與社會、政府與企業的關系，在這一改革過程中取得了良好的效果，但同時也存在著相應的問題。

（一） “重管理，輕服務”。改革開放以來，各項事業百廢待興，由于我國計劃經濟體制下的頑疾導致市場乏力，所有的經濟發展都需要政府的參與和引導，因而政府就扮演了一個全能政府的角色，政府幾乎成為唯一的參與主體。由于計劃經濟的原因，我國的市場發育不良，因而，政府與市場的關系就體現在政府對整個市場的調節和控制上，同時，市場的主體—企業也就成為了政府行使職能的附庸。政府與社會的關系表現在政府通過自身職能實現在社會資源的分配，實現對社會個體的管理。與此相對應的，政府除了行使管理的職能外，對市場、企業和社會的服務功能很少發揮作用。

（二） “重經濟，輕社會”。黨的十一屆三中全會做出了把黨和國家的工作重心轉移到經濟建設上來的重大戰略決策，同時，由于經濟的發展是整個社會進步的強大動力，因而促進經濟的發展始終是政府職能的重要環節，所以這就導致了我國的各級政府極其重視當地經濟的發展，GDP的增長成為衡量該地社會發展的最重要的指標。對經濟發展的過度依賴和追求導致了各地社會的畸形發展，從而使得社會其他方面的發展緩慢，導致了很多矛盾的出現。

（三） “重行政，輕法治”。中國歷來就不是一個法治的國家，幾千年的封建“人治”更是將法律、法治拋在了歷史的身后。而自新中國成立，特別是改革開放以來，雖然我國也制定了相關的法律，但在法律的落實和實施方面仍然存在著很大的問題，諸如行政執法中的暴力執法、蔑視法律等各個方面的矛盾層出不窮。在日常的政府職能工作中，行政命令甚至具有超越法律的現象，過分的依賴行政命令的使用而輕視了對法律、對法治的要求和建設，使得我國政府的法治意識淡薄，行政色彩濃厚，從長遠看，這遠遠不利于法治政府和服務型政府的構建。

（四） “重微觀，輕宏觀”。政府最重要的職能就在于對社會發展、經濟運行的宏觀調控，通過對市場的調節來促進經濟社會的良好運行和發展。我國上世紀九十年代就確立了中國特色的社會主義市場經濟體制，通過國家強有力的宏觀調控來促進市場和社會的健康發展。但在實際的運行和操作過程中，出現了政府大包大攬的局面，政府對社會和市場的干預事無巨細，大到國家層面的經濟計劃制定和決策，小到基層經濟運行的政策制定和行政審批，全都依賴政府的“手”在發揮作用。但是，政府自身的角色定位卻出現了偏差，政府職能的履行應該是在國家的宏觀層面上給予市場和社會以指導，從而避免經濟發展的大起大落，但“全能型”的政府對微觀的社會管理和市場運行進行了太多的直接干預，另一方面，對宏觀指導的職能履行不夠清晰明確，這就直接導致了社會發育緩慢、市場成長遲緩的局面，從而沒有真正體現中國特色社會主義市場經濟的優越性。

二、新的歷史條件下依法履行政府職能的必要性

在新的歷史條件下，依法治國成為國家治理的重要保障，在國家的各項事業中都要強化突出法治的重要性，那么在政府職能的轉變和完善的過程中就必須以法律為基礎，強調政府行使自身職能的合法性。

（一）全面推進深化改革的客觀要求

新的歷史條件下，國際和國內發展的客觀現實要求我們國家必須進一步的深化改革，促進我國經濟、政治、社會、生態等領域的協同推進。十八屆三中全會指出；“科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府?！痹谛碌臍v史時期，要實現國家全面深化改革的目標，必然要求政府職能進一步完善，在政府對市場和社會的作用中實現“權力清單”的建立，在健全政府的宏觀調控、促進社會經濟發展等職能的過程中全面貫徹法治的要求，政府職能的履行建立在“有法可依”的基礎之上。同時，現代市場體系的完善、公民社會孕育的不斷成熟都對當代政府職能的履行提出了新的要求，有效的政府治理能不能實現、服務型政府的建設程度能不能適應快速發展的社會經濟發展的客觀需要都要求政府職能的履行在新的形勢下要順應依法治國的要求，強化政府的法治意識，更好地推進政府治理和社會發展的現代化。

（二）建設服務型政府和法治政府的客觀要求

我國政府的宗旨是全心全意為人民服務，建設服務型政府是政府職能履行的應有之義，服務型政府強調各級政府和官員必須樹立“公民本位、社會本位、權利本位”的意識，在與公民的關系中保持著平等的關系，以平等的姿態、高效率的服務為人民服務；在與社會的關系中保持著“社會本位”的意識，打破原有的政府對社會的全面干預和管制，實現對社會發展的服務和宏觀指導；在對待公共權力和公民權利的關系上，政府要謹慎使用手中的權力，保障公民權利的行使。所有這些服務型政府的建設都需要政府在自身的職能履行上更要依法行使，時刻保持戰戰兢兢、如履薄冰的思想意識，時刻把為人民服務的思想貫穿于政府職能履行的始終。同時，法治政府的建設要求政府的所有活動都必須在法律所允許的范圍之內，以法律作為政府職能履行的基礎，這在本質上同服務型政府的建設要求是一致的。服務型政府的建立離不開法治的保障和依托，法治政府的建設離不開政府服務的原則和宗旨。二者相互的保障關系在客觀上也反映了在國家依法治國的背景下政府職能的完善與發展。

（三）政府自身發展的需要

當前的政府與社會、公民和市場的關系發展中，政府處于強勢的領導地位，對社會的管制過嚴、過死，對市場的監管處于高壓態勢，這客觀上造成了政府與市場和社會的疏離，從而不利于政府與其他社會主體的良好溝通和運作。眾所周知，政府的良好運轉離不開政府職能的良好履行，尤其是政府在經濟發展和社會發展方面應承擔的責任方面。政府通過制定和運用財政政策和貨幣政策，實現對國民經濟的宏觀調控；政府通過相應的監管職能保障市場的運行暢通，保證公平交易和競爭，促進企業的發展和市場的良好運轉；政府通過運用各種經濟和社會手段來調節收入分配、組織社會保障，來保證社會公平、縮小地區發展差距和個人收入差距，從而實現共同富裕的目標；通過制定法律法規、政策扶持等措施，促進社會自我管理能力的不斷提高來促進社會化服務體系建立等經濟和社會職能的履行需要在法治的基礎上進行，所有這些事項均涉及到重大的國計民生，稍有不慎，便會對人民群眾的生產和生活產生災難性的后果，同時使政府的公信力逐步喪失，不利于政府的良好運行和發展。因而，所有政府職能的履行，所有事關群眾生活和生產、企業的良性競爭和發展以及社會的和諧狀態都需要法治的支撐，都需要政府依法行政，依法履行自身職責，實現權責一致，“法定職責必須為，法無授權不可為”的法治政府目標建設方可實現。

三、依法治國背景下政府職能轉變的新舉措

中國政府機構歷經幾十年的改革，政府職能的轉變也成為歷次政府機構調整的重頭戲，隨著社會的發展，一是由于早期職能轉變的目標和期望還沒有到位，因而改革進程需要進一步加快；二是新環境提出了新的任務和要求，因而需要與時俱進，是改革進一步深化。①因此，在依法治國的背景下，要加快推進法治政府和服務型政府的建設，實現政府職能的進一步優化，就要在以下幾個方面有所突破。

（一）依法全面履行政府職能。

政府職能的履行必須建立在依法行政的基礎之上，依法行政要求政府在履行自身職能的過程中必須依據憲法和法律，其實質在于堅持為人民服務的宗旨和對人民負責的原則，這具體體現在政府要堅持合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一。政府要堅持法定職責必須為、法無授權不可為，勇于負責、敢于擔當，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職。在依法治國的戰略指導下，要不斷加強立法工作，特別是涉及到政府自身權力和人民群眾切身利益的法律、法規，要格外謹慎，以公正的態度和方法維護法律的尊嚴，避免公共權力的尋租。同時，要加強行政執法隊伍的建設，不斷提高公務人員的素質，在公務員的準入機制上要進行嚴格的考核，推動公正執法和文明執法的實施，從而不斷改善干群關系，提高政府的公信力，切實推動服務型政府的構建。

（二）強化政府的服務職能，建設服務型政府

政府的兩大重要的功能在于管理和服務，通過具體的職能履行來保證這兩項功能的實現。在以往的政府運行過程中，政府對管理的功能格外重視，但是在對市場、社會和公民的服務上卻有所欠缺。依法治國的要求下，要建設服務型政府，強化政府的服務職能，必須在“服務”上多下功夫。堅決實行政企分開，理順政府與企業、市場和社會的關系，切實把服務社會和市場作為重中之重。在政府與市場的關系上，政府要切實加強宏觀調控和指導，強化 “看不見的手”，弱化“看得見的手”，充分發揮市場機制的作用，使市場發揮其規律，營造公平競爭的市場氛圍，使企業真正成為自負盈虧的市場主體；在政府與社會的關系上，要減少對社會中介組織的監管和控制，充分發揮社會中介組織的溝通和橋梁作用，加強對其活動的監督，真正做到為社會服務、為人民服務，建立健全統一、公開、公平、公正的現代公共服務體系；同時，在政府的規制方面，要進一步做好信息公開，增強政府的透明度，深化行政審批制度改革，為社會的蓬勃發展，市場的良好運行提供健康的發展環境。

（三）全面深化政府機構改革，強化政府職能履行

當前政府機構重疊，政府各部門之間職能不明晰，責任不清晰，致使工作效率低下，相互推諉、扯皮現象時有發生，這嚴重影響了政府的形象，提高了行政成本，從而不利于政府職能的良好履行，不利于法治政府和服務型政府的建立。今后的政府機構改革中，深化政府機構改革，要切實以轉變政府職能為核心，嚴格按照精簡、高效、統一的原則，整合公共資源，明確部門責任，理順部門職責分工，健全部門間協調配合機制。精簡政府機構，要強化事權的處理，做到權責統一，實現“法定職責必須為，法無授權不可為”的法治政府目標，要在法定職責范圍內，以精干的機構去實現完備的職能， 其實就是將職能分配到縱向層級和橫向分類的各個機構， 使每一個機構都明確自身的職責， 只處理本機構應處理的事務， 不插手別的機構的事務。①這既保證了政府的職能履行，又能提高政府的工作效率。另一方面，要深化行政審批制度改革，減少不必要的行政審批，對于必須進行審批的事項，要建立“一站式服務大廳”，使審批事項能高效、順利的完成，從而提高政府的服務效率，真正做到精簡、高效、統一。

（四）強化政府的宏觀、間接管理職能，弱化直接的行政干預

自改革開放以來，全能型的政府承擔了太多的市場職能，完善中國特色行政管理體制的核心就在于政府職能的轉變，就在于改變過去相當長的一段時間內政府對市場的過多干預和微觀控制，為社會的良好發展和市場發育提供良好的成長空間。依法治國和法治政府的實現需要政府職能的轉變和優化，過去那種直接的行政干預已經阻礙了當前的社會經濟發展，不能夠滿足經濟社會發展的要求，為此，就需要政府在自身職能履行過程中減少對經濟社會的直接干預，而在更為宏觀和間接層面上為企業和社會的發展提供良好的成長環境，從而推動企業、市場和社會的進步。

另一方面，強調弱化政府對市場和社會的直接行政干預，不是單純地強調對其他主體的“不管”或“少管”。政府既不能對社會的發展大包大攬，全面干預，也不能僅僅作為“守夜人”，對社會的發展不聞不問。這兩種政府角色定位都是不利于市場、社會和政府自身發展的。完善政府職能，不僅僅是“多管少管”的問題，關鍵是“怎么管”的問題。這就要求各級政府在自身職能履行過程中要從實際出發，結合本區域社會發展的具體情況，制定相應的政策，對于政府要指導的領域要及時地給予指導，克服惰政、怠政的現象，對于要放手的事項，要敢于下放權力，相信市場和社會的自我消化和自我解決問題的能力。只有這樣，一切從實際出發，結合民主和法治的要求，對政府所要管轄的領域進行細致的職能分類，才能真正為法治中國和法治政府的建立奠定良好的基礎。

新的歷史條件下，有效地貫徹依法治國的方略，全面推進新形勢下我國政府職能的優化，既要提高政府為人民服務的效率，又要保證政府職能的履行符合法律規定，減少權力尋租的可能。依法治國背景下，政府職能的轉變要正確處理好政府與市場、政府與社會以及政府與公民的關系，真正做到為人民服務，為社會服務，為企業服務，始終把法治的觀念牢記心中，才能更好地推進我國的法治政府和服務型政府建設。

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〔責任編輯：張平凡〕