養(yǎng)老金何以為繼

董曉寒

5月初公布的《2015年全國社會保險基金預算》顯示，剔除財政補貼后，2015年全國養(yǎng)老保險“虧空”將超過3000億元。

然而，僅僅一個月前，財政部財科所副所長白景明向媒體透露，“養(yǎng)老金累計結余3萬多億元，可以肯定地說，目前中國養(yǎng)老金支付不差錢，缺口近幾年不會出現(xiàn)。”

一個簡單的統(tǒng)計數(shù)據(jù)怎么會有南轅北轍的差距？一位長期關注養(yǎng)老金的政策研究人員向《中國經(jīng)貿聚焦》解釋：“這是統(tǒng)計口徑不同所導致的。”目前中國的養(yǎng)老金制度正從“現(xiàn)收現(xiàn)付制”（用正在工作的一代人繳費來支付現(xiàn)有退休人員的退休金）向“統(tǒng)賬結合制”（社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合）轉變。

上述政策研究人員稱：“從‘現(xiàn)收現(xiàn)付角度來看，缺口是存在的，但從長遠發(fā)展來看，養(yǎng)老金在當期不存在缺口，且每年都在增加累計結余。不過，有些省份的養(yǎng)老金虧損嚴重，有些省份則富余，對此應未雨綢繆。”

不可否認的是，中國養(yǎng)老金的資本運作尚屬謹慎。今年3月，山東省政府決定劃轉省屬國有企業(yè)30%的國有資本充實省社保基金。此舉在全國屬于首創(chuàng)，多位專家向記者表示贊賞。

在上海財經(jīng)大學舉辦的“老齡社會公共政策挑戰(zhàn)與治理創(chuàng)新國際論壇”上，該校金融學院副教授李社環(huán)提出：“就目前來看，中國的基礎建設投資效益可觀，為了提高養(yǎng)老金的投資效益，政府可以適度放松監(jiān)管，比如允許養(yǎng)老金進入交通（如高鐵等）的實業(yè)投資，更寬泛地配置資本市場證券是可選擇的途徑。”

多軌逐步合并

上述政策研究人員向本刊記者介紹：“目前中國的養(yǎng)老保險制度是‘多條腿走路，至少有4種養(yǎng)老待遇制度，分別是城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度、機關事業(yè)單位退休費制度、新型農村社會養(yǎng)老保險制度（新農保）和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度（城居保）。”

在去年國務院出臺《關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，決定將新農保和城居保并軌后，各地已逐步完成合并。

“那么，下一步就是機關事業(yè)單位和企業(yè)的并軌。”上述政策研究人員認為，取消公務員養(yǎng)老金的雙軌制是中國養(yǎng)老金制度改革的方向。“公務員的基本養(yǎng)老保險理應和其他企業(yè)職工處于同一平臺上，保證社會公平。”

雖然深圳已經(jīng)探索打破養(yǎng)老金“雙軌制”、“試水”對公務員采取聘任制，但是整體改革方案仍“猶抱琵琶半遮面”。如何爭取實現(xiàn)社會福利最優(yōu)化，同時保障社會穩(wěn)定，是目前養(yǎng)老金“并軌”改革的重中之重。

上海財經(jīng)大學經(jīng)濟學院副教授何暉建議，考慮到一次性并軌對公務員會產生巨大的福利沖擊，可以采取“分步式”并軌方案，先收益并軌再整體并軌。

所謂“收益并軌”方案，即公務員仍不繳納養(yǎng)老金，但計發(fā)辦法與企業(yè)職工完全一樣，公務員退休后養(yǎng)老金收益準則與企業(yè)職工相同。“經(jīng)過測算得出，公務員福利降低11.32%，同時企業(yè)職工福利上升1.62%，社會總福利上升0.49%。相對一次性并軌方案，這個方案在福利公平性上更佳。”

鼓勵農民工加入

截至2013年，中國外出農民工的養(yǎng)老金覆蓋率僅15.7%，而中西部地區(qū)分別比東部地區(qū)低7.7和8.5個百分點。

“事實上，通過研究，我發(fā)現(xiàn)農民工進城雖然會在短期內對繳費率產生一定的負面沖擊，但在相當長的一段時間內有利于緩解城市老齡化并改善養(yǎng)老金收支。”上海財經(jīng)大學財經(jīng)研究所副教授汪偉向記者表示，將農民工納入城市養(yǎng)老保障體系不應視作城市的養(yǎng)老包袱，而應作為未來城市養(yǎng)老金的重要貢獻力量。

汪偉認為，當前農民工的參保率過低，因此激勵農民參加養(yǎng)老保險、提高農民工養(yǎng)老保險的覆蓋率是當務之急。對于收入水平較低的農民工和行業(yè)利潤有限的企業(yè)而言，過高的繳費率打消了他們參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的積極性，因此可采取降低養(yǎng)老金繳費率門檻的辦法。

“在實際操作過程中，對于工資水平低于農民工平均工資的那部分農民工，政府應當對他們的賬戶進行財政補貼，使其達到最低的繳費標準，補貼的標準與農民工工資水平掛鉤并隨著工資水平的變化調整。對于農民工參保率較高的企業(yè)，政府應當給予一定的補貼或稅收方面的優(yōu)惠。通過‘個人繳、企業(yè)助、政府補的三方合力來提高農民工的參保率。”汪偉如是說。

延遲退休勢在必行

中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文曾公開表示，中國退休年齡每延遲一年，養(yǎng)老統(tǒng)籌基金一年可增收40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元。

上海社科院研究員左學金認為，延長退休年齡是必然趨勢，而現(xiàn)行的政策在對企業(yè)和職工延長退休年齡方面的鼓勵和支持并不夠。

對于近期人社部專家關于退休年齡應延至65歲的建議，左學金談到，“延長退休年齡是必然的趨勢，但是需要一定的配套政策支持。配套的政策要提高企業(yè)雇傭老年職工的積極性，能夠讓老年職工愿意延長退休年齡。而現(xiàn)行的政策在對企業(yè)和職工延長退休年齡方面的鼓勵和支持并不夠，因此導致大部分人不支持延長退休年齡。”

“不過，延長退休年齡是應該支持的。”如果退休年齡不延長，中國的養(yǎng)老金將難以維持。隨著中國人口老齡化的加劇，在職職工和退休人員的比例將下降，養(yǎng)老金缺口勢必將放大，因而從長期來看，適當?shù)匮娱L退休年齡是緩解養(yǎng)老金問題的必需措施。

適度寬泛投資

值得注意的是，各級財政補貼養(yǎng)老金正逐年增加，從2003年的530億元增加到2014年的3548億元，1998-2013年財政補貼合計已超過2萬億元。更重要的是，財政補貼下的投資收益效率非常低。

截至2013年底，在養(yǎng)老保險基金3萬億元的歷年累計余額中，購買國債的僅為54億元，委托投資595億元，98%的資產是“靜躺”在銀行里睡大覺。“就全國層面來看，這等于將1.8萬億元‘置換為銀行存款，財政資金以低息為代價‘支持了國有銀行。”

李社環(huán)向記者介紹：“以養(yǎng)老金為主的社保基金自2000年8月建立以來，一直采用政府集中管理方式，全國社保基金理事會（SSF）負責社保基金的投資運作和管理。2004年之后，理事會對基金實行直接投資和委托投資相結合的‘混合投資主體模式，并開始放寬投資范圍，采取市場化、專業(yè)化運作，投資風險資產上限可到40%。”

從基金成立到2014年年均投資收益率達8.36%，超過同期年均通貨膨脹率（2.42%）5.94個百分點，遠高于一般社會保險基金（因只允許投資國債和存入專戶，享受3%左右）收益率，也高于投資管理人通過市場化、分散化運作的企業(yè)年金收益率。“可以說，政府集中管理的優(yōu)勢還是比較明顯的。”

“不過單從收益率看，中國的政府債券收益率跑不贏股市，略超通貨膨脹率。從2000年到2015年2月，中國發(fā)行的各種政府債券的到期收益率平均只有2.98%，同期中國的上證綜指的平均增長率超過7%，平均通貨膨脹率2.42%。”李社環(huán)說道。

李社環(huán)認為：“在養(yǎng)老金配置國債問題上，目前中國的投資管理人專業(yè)化投資技能還不夠高，誠信和風險意識還不夠強，監(jiān)管體制還不夠完善，經(jīng)濟發(fā)展水平還不夠高，所以政府應根據(jù)基金規(guī)模大小以及宏觀經(jīng)濟和政治狀態(tài)來設定投資國債和進入資本市場的比例。”

“就目前來看，中國的基礎建設投資效益可觀，為了提高養(yǎng)老金的投資效益，政府可以適度放松監(jiān)管，比如允許養(yǎng)老金進入交通（如高鐵等）的實業(yè)投資，更寬泛地配置資本市場證券是可選擇的途徑。”李社環(huán)建議道。

鄭秉文表示：“統(tǒng)籌層次低下是導致養(yǎng)老保險制度運行質量差并難以根除的主要根源。早在1991年建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險之初，中央就規(guī)定要盡早實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。但24年過去了，真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的省份只有幾個直轄市和陜西省。省級統(tǒng)籌難以實現(xiàn)的原因可能有很多，但地方不愿放手社會保險基金是一個重要原因。”

劃撥國有資產“破冰”

3月中旬，山東省政府決定，劃轉省屬國有企業(yè)30%的國有資本到省社保基金理事會，充實省社保基金。此舉在全國屬于首創(chuàng)，贏得了廣泛贊賞。隨后，財政部部長樓繼偉表示，解決養(yǎng)老金缺口問題的公平辦法，就是“劃撥部分國有資產，充實社會保障基金”。

中金公司市場策略研究員梁紅向記者表示：“山東省成立省級社會保障基金理事會，是在中國養(yǎng)老金運營管理中引入競爭機制的突破。它的誕生將打破全國社保基金理事會在社保投資領域內的壟斷局面。”

目前國內養(yǎng)老金和社保繳費率與其他國家相比已經(jīng)非常之高，讓國民和企業(yè)交更多的錢來逐漸縮小缺口并不現(xiàn)實。解決養(yǎng)老金困局的辦法，就是清償歷史債務和推遲退休年齡。而劃撥國有資本是打破養(yǎng)老金困局的有效一招。

在近10年里，每年中央政府的工作報告都強調“通過劃撥國有資產，充實全國社會保障基金”，但是都沒有落實。

2010年國資委公布的數(shù)據(jù)顯示，到2009年底，中國國有資產總額已突破53萬億元，完全有能力用一部分來償還國家對老職工的隱性債務。但截至2011年末，國有股份累計劃撥給全國社會保障基金理事會的資金只有2119億元，只占中央和地方持有的全部國有企業(yè)股份凈資產的1%，占國有上市股份的1.5%。

“現(xiàn)在中央已經(jīng)明確決定國有資產劃撥社保，而且也成立了部際工作小組，已經(jīng)進入實施過程中。”中國勞動學會副會長兼薪酬專業(yè)委員會會長蘇海南近日表示。

具體操作機制成為各方博弈的焦點。財政部財科所研究員楊良初表示，社保欠賬多窟窿大，影響財政收支平衡，所以拿國資作價是一個必然的選擇，沒有別的途徑。他認為，具體操作上，是劃歸資產還是利潤，未來會完全根據(jù)政策需要。

他建議對于結構性轉型中產能過剩、面臨淘汰的企業(yè)資產可以處置、變賣劃歸社保，“另外可以把一些大央企、壟斷企業(yè)的利潤劃一部分過來，國有股上市的時候劃一部分股份給社保基金也是可以操作的。”他說。