議題政治：求解全球問題的新型政治模式（上）

夏林

一、全球問題構筑議題政治的主題

1從“問題”到“議題”。所謂“問題”，是指需要解決的矛盾，有待解釋的題目，或指事故、毛病和困難。而“議題”，則指會議上討論的問題。換言之，議題，就是被發現、提出并通過會議方式展開討論以尋求解決途徑的問題，是對問題的一種關注，體現了一種積極的主動性關聯。

推而廣之，在世界系統之內，“全球問題”和“全球議題”的關聯性亦然。全球問題，是指當代國際社會面臨的一系列超越國家和地區界限，關系到整個人類生存與發展的嚴峻問題。主要包括：（1）戰爭與和平。持久和平的目標還遠未實現，因為這一目標的實現，不僅需要消除物質性暴力，還要消除結構性暴力和正在日益受到關注的“信息暴力”。（2）南北關系。由于發展中國家自身在高新科技領域的發展上具有落后性及由其綜合國力所決定的國際社會地位的不公正性等深層原因，南北沖突在未來相當長的時期內還將持續存在，并將不斷從債務、貿易等傳統領域向信息、科技、海洋利用與宇宙開發等新的領域擴展。（3）國際新秩序。隨著全球化的不斷深入，建立國際新秩序的呼聲日益強烈，其所涉及的領域，也逐步突破了傳統意義上的經濟、政治領域，而擴展至信息領域、科技領域等。（4）生態失衡與環境污染。自20世紀90年代起，全球升溫、臭氧耗竭、森林銳減、物種滅絕、土地荒漠化、城市垃圾、工業污染已構成人們生活中難以擺脫的生存威脅。環境問題亟待解決。（5）資源短缺。地球資源的有限性正以資源爭奪、環境難民、全球貧困等尖銳的形式向人類敲響警鐘。（6）人口爆炸。人類自身的再生產必須受到約束，這是當今國際社會的共識，但人口增長的慣性和現實中節育工作難以克服的物質的、技術的、文化的障礙，使得世界人口還將繼續膨脹。（7）糧食危機與全球貧困。糧食危機不難理解，而糧食危機的最直接后果即為全球貧困的加劇。（8）海洋利用與宇宙開發。海洋和宇宙是人類的共同財富，需要人類共同使用、維護和管理，但認同與實踐困難重重。基于資源利用和安全保障的考慮，開發海洋與太空領域而引發的矛盾與沖突會日漸增多。（9）人權。對人權的關注是人類文明進步的標志之一，但伴隨著人權運動而出現的諸多政治事件同時也導致了曠日持久的政治摩擦與紛爭。個體人權與集體人權，政治權利與經濟文化權利，環境權與發展權，人權的國際保護與國家主權的維護，凡此種種，無論在認識還是實踐上都將長期存在分歧。（10）民族主義。在21世紀全球化的歷史進程中，這種既囊括實現獨立、體驗尊嚴、尋求發展之動力，又極易給現存政治秩序帶來混亂與動蕩的民族主義，在塑造新型國際機制的活動中，始終值得探討與深思。（11）恐怖主義。恐怖主義是當今世界上國家、民族、階級、宗教間各種尖銳復雜矛盾的反映。它通過特殊的暴力手段，追求特殊的恐怖氣氛和震撼全球的效果，來達到某種政治目的，其影響已滲透到國際社會生活的各個方面。（12）難民。社會動亂、戰爭（包括地區戰爭和內戰）、政治宗教迫害和生態惡化是其爆發的基本原因。難民問題及與此相關聯的非法移民等問題共同構成了全球問題的一個重要領域。（13）毒品。肆虐全球的毒品生產、毒品交易、毒品消費已不容置疑地成為世界公害，并誘發墮落、犯罪、暴力與動亂。（14）艾滋病。這個“最年輕”的全球問題，已引起整個人類社會的恐慌。（15）精神迷亂和道德失落。人類社會的螺旋式上升發展，在迂回曲折中形成了物質文明進步與人文精神失落之間的巨大反差。

一方面，這些問題與挑戰的嚴重危害性本身就強烈地吸引著人類社會各層次群體的關注;另一方面，亦有以羅馬俱樂部為先驅和表率的學界有識之士嚴肅地以“關乎人類命運總問題”的高度予以提出并發起倡議。這種傾注于全球問題、帶有顯著主觀性特征、積極而主動的關注與融入，得以凸顯。而當全球問題正式地被作為全球關聯體系核心平臺的聯合國提上各專屬會議的議程，進而成為全球范圍內多元溝通平臺（主要包括聯合國及其所屬組織、其他國際組織、跨國公司等）的討論焦點時，全球議題的概念即告形成。

2議題政治的產生源自對全球問題的關注。此處所謂議題政治，顧名思義，即以全球議題為中心的政治模式，旨在通過多元行為者之間的溝通、共識與協調，進而通過規范方式、合力行動，促成對全球問題的合作共治。它是當今以人類中心主義為核心、以全球為本體和向度的新的全球政治模式。所謂全球政治，指的是政治關系在空間與時間上的延伸，政治權力和政治活動跨越現代民族國家邊界的擴展。全球政治泛指全人類整體意義上的政治，它在價值、觀念、利益、范圍上均具有全球性，是一種涵蓋國內政治、區域政治、國際政治的政治復合體，也是一種由國家、非國家和次國家行為者共同參與的多頭政治的混合體。事實上，議題政治是與傳統意義上的“權力——利益”政治相對應而言的，傳統意義上的“權力——利益”政治模式關注國家權力、利益和安全，偏好國家政治，即以國家為中心，以主權、領土為邊界，從軍事安全到政治爭端，從外交活動到經濟交往，盡管涉及社會生活的方方面面，但最終都歸屬到國家安全或國家利益。而議題政治這種政治模式中的主權、領土界限被弱化，以人類整體及其共同利益為著眼點，關注諸如生態、毒品、國際恐怖主義、難民、人權、氣候變化、禁雷等關乎人類共同命運的全球問題，以全球議題為中心，并根據全球議題的不同形成了生態政治、毒品政治、氣候變化政治、人道主義政治等。議題政治具有明顯的超國家性，它既是全球政治的表現形式，又是全球政治的實施途徑。

二、全球問題決定議題政治的特性

1全球問題的跨國性決定議題政治的全球性。全球問題的跨國性，表現在兩個方面：一是全球問題的發生是無國界限制的。二是全球問題的解決是超越國界限制的。就問題原發地來說，全球問題一旦發生，其破壞力往往是極為嚴重的，加之其擴散速度也通常極其迅猛，因此，如果僅依靠問題原發地某一國家或者是某一地區個別國家的力量，使問題得到徹底解決的可能性是微乎其微的。這就決定了，解決全球問題必須超越國界的限制，在溝通、合作的平臺上進行。當全球問題被國際組織、國際會議等納入其議程，以全球議題的形式，通過平等合作的方式尋求解決途徑時，全球問題的跨國性就會直接傳遞至全球議題，而以全球議題為關注對象及核心內容的議題政治，便同時顯現出全球性的特征。用“我中有你，你中有我;我離不開你，你也離不開我”這句話來概括當前國家間的經濟聯系，可謂恰如其分。這也是全球化深入發展的必然結果。在全球化機遇和挑戰并存的情況之下，全球議題不可能僅針對危機原發國，它必須具有對于問題而言的針對性和對于適用范圍而言的推廣性。

2全球問題的全面性決定議題政治的綜合性。正是因為全球問題具有全面性，在全球政治領域將其納入議程自然也需要涉獵廣泛的領域，進而使這類問題具備了綜合性的特征。一方面，要針對經濟、政治、軍事、社會、文化、科技、環境、教育等存在的全球問題，有的放矢地召開會議、擬定議題、探尋解答;另一方面，就全球問題自身的復合性而言，也需要議題政治的綜合性發展以期日臻完善。以全球反恐議題為例，愈演愈烈的恐怖主義全球化表明，沒有廣泛的國際共識與合作，恐怖主義將不會得到有效遏制，更談不上對恐怖主義的徹底鏟除。從國際政治形態的角度來說，多層次、綜合性的議題政治模式可以滲透到雙邊、多邊乃至全球層次。雙邊層次的反恐議題政治的展開，可以通過談判、會議等直接的接觸來進行，該層次上的議題政治成果較為顯著，這得益于雙邊交流、溝通目標的相對一致和行動協調的相對簡潔。多邊反恐議題政治的展開，也隨著恐怖分子跨國行動的增多而逐步得到重視和加強。第二次世界大戰以后，尤其是20世紀70年代以來，最大范圍的反恐議題政治在全球展開，聯合國在反恐議題政治領域發揮了其組織、協調的作用。多屆聯大都將反對恐怖主義作為中心議題之一進行討論，并且形成了不少關于反對國際恐怖主義的決議。第四十二屆聯大通過的195號決議對成員國提出了反恐怖主義的綱領性要求。在第五十屆聯大上，反恐怖主義的國際合作及其規范化又成為各國討論的熱門議題。

3全球問題的演化性決定議題政治的動態性。近期世界事態的發展表明，議題政治議程上的全球性挑戰激增，議題不斷出現轉換，重點也在發生轉移。自2001年爆發“9·11”事件以來，國際反恐成為頭號全球議題。目前，國際反恐在全球政治日程上的地位有所下降，但是這絲毫不表示這一問題已經獲得基本解決，相反，國際恐怖主義組織趁世界的注意力聚焦在國際金融風暴之機，又發動了血腥的孟買恐怖襲擊事件，這是繼“9·11”事件之后最為嚴重的恐怖襲擊事件，被稱為“印度9·11”。同時，本土化、年輕化的新一代恐怖分子開始轉向攻擊“軟目標”，這更加容易得逞，具有更大的破壞性。索馬里等地的“海盜產業”也乘機日益做大，使之從一個區域性問題演變為一個全球性問題。但是，從總體上來看，金融與氣候及能源問題正逐漸上升為首要和重點的全球性問題，成為世界各國領導人逢會必談的議題，也是世界輿論與公眾關心的焦點。但值得一提的是，理解全球問題的演化性，不能僅片面強調焦點的變化與調整，還應明確，全球問題是辯證演化的，其作為全球議題重點的變化與相當數量的嚴峻問題的持久性是并存的。

4全球問題的纏結性決定議題政治的聯動性。全球問題具有纏結性的特征，忽視全球問題的相互纏結、相互制約，試圖單獨解決某一領域的問題，必然會碰壁。以全球變暖為主要標志的氣候惡化議題，對人類的挑戰越來越緊迫，越來越嚴峻，地球生態系統遭到嚴重的破壞。該系統的變異最終將影響人類的生存，而且氣候突變也將對地緣經濟和地緣政治產生重大影響，它不僅將使國家遭受重大損失甚至滅頂之災，還會觸發越來越多的主權爭議和地緣沖突。人們愈益意識到氣候變化極具破壞性的危險，與此相關的能源問題對營造一個氣候穩定的繁榮世界也起著至關重要的作用。這些全球問題自身十分尖銳并直接導致與此相關的全球議題具有明顯的聯帶效應，或是可能引發另一種全球問題，或是可能引發國內危機。如金融危機促成經濟危機與貿易衰退，加劇糧食危機;氣候變暖帶來北冰洋的生態災難，引發地緣沖突;能源危機造成各國民生困境和產業結構調整的壓力。應對上述相互纏結的全球問題，求解各種可能性危機解決方案，首要的，便是理性認知全球議題的聯動性特征。

5全球問題的復雜性決定議題政治的深刻性。全球問題是復雜的，它并非是單純的直觀、具體的事件，而是蘊藏著內在驅動因素的復雜現象與本質的有機統一體。戰爭與和平、南北關系、國際新秩序、生態失衡與環境污染、資源短缺、人口爆炸、糧食危機與全球貧困、海洋利用與宇宙開發、人權、民族主義、恐怖主義、難民、毒品、艾滋病、精神迷亂和道德失落等都是全球問題的表象，將其作為議題政治的主題著手研究并探求解決途徑時，必須透過現象掌握其內在本質，把握其內在驅動因素。只有這樣，才能觸及全球問題的內核，對它的研究與探討才能深入，進而才有可能獲得卓有成效的解決方案。由此，議題政治的深刻性特征可見一斑。

作者單位：北京大學

責任編輯：王克明