發揮人大在政治問責制建設中的重要作用

周美雷

〔摘要〕 當前，我國問責制建設中政治問責明顯不足，在制度運行中存在以下問題：重視同體問責，忽視異體問責;重視事后問責，忽視事前問責;重視應景問責，忽視立法問責;重視行政問責，忽視政治問責。克服這些問題，要發揮人大作用，加強政治問責制建設，這源于人大在政治問責制中具有主體地位及現實政治發展的要求。發揮人大在政治問責制建設中的重要作用，要著手政府問責法起草或監督法的修改工作，設計與構建人大政治問責的工作機制，正確認識執政黨政治問責與人大政治問責的區別。

〔關鍵詞〕 政治問責制，人大政治問責，執政黨政治問責，行政問責

〔中圖分類號〕D616 ? 〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2015）06-0072-05

問責制作為追究行政責任、糾正行政過錯的一種方式，經過十余年的發展已經得到社會的廣泛認可，各級政府機構也都逐步建立起行政責任的問責制。作為行政責任的問責制無論是理論還是實踐都得到了充分的發展，但是，如果僅僅停留在行政問責的層面，問責制的發展將會難以深入，問責制的功效將會大打折扣。從理論上來講，問責制內涵豐富，但其首要意義在于政府與官員的政治責任，是伴隨政府與官員獲取權力、使用權力而形成的，是政府行政權力合法化的重要標志。因此，應將政治問責制作為我國問責制建設的重點。在我國，政治問責就是政治權力的主體即人民及其代理機關人民代表大會對受托政治權力的行政機關及其領導人進行的一種權力監督和責任追究行為，其目的在于保障行政機關及其領導人按照人民的意志正確和適當的行使國家政治權力;行政問責是指在行政系統內部基于權力責任關系產生的一系列責任說明、責任認定與責任究罰的行政行為。二者在以下方面有著明顯的區別：問責的主體與客體不同，問責的事由不同，問責的手段與形式不同。當前，建構政治問責機制不僅僅是我國問責制建設的需要，也是我國民主政治發展的需要。從問責制的建設來看，隨著新時期“四個全面”戰略布局的實施，問責制必須有新的發展才能適應我國責任政府建設的需要。從我國民主政治的發展來看，充分發揮人大在問責制建設中的重要作用，既是人大制度自身完善的需要，也是新時期社會主義民主政治發展的需要 〔1 〕。構建政治問責制，發揮人大作為國家權力監督機關在問責制中的重要作用，從而建構起政治問責制與行政問責制并重的責任政治體系是當前我國問責理論研究中亟需探究的課題。

一、我國問責制建設中政治問責明顯不足

當前，我國的問責制在實踐層面有兩種類型。第一種類型是以黨政領導干部為對象的問責，如2009 年6 月中共中央紀委頒布實施的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》所規定的問責制。第二種類型是以公務員為對象的行政問責。我國公務員在外延上不同于西方的文官，其范圍既涵蓋了各級政府首長級的黨政官員，也涵蓋了政府內設機構領導職務的黨政官員和非領導職務的公務員。在這兩種問責制類型中，只有黨政官員問責制在性質上具有政治問責的屬性，在功能上卻雜糅了政治問責與行政問責的雙重功能，在地位上是等同于干部人事管理和人事監督的一種工作手段。制度定位的高度不足必然會導致制度設計的前瞻性和戰略性不夠，并會進一步導致制度運行中的各種問題，暗含制度失靈的潛在風險。具體表現在：

（一）重視同體問責，忽視異體問責。從行使問責權的主體來看，官員問責制的問責主體是上級黨委和政府，問責發起人明確為黨委政府的組織人事部門或紀檢監察機關，問責決定人在暫行規定中并沒有明確，僅描述為問責決定機關。從問責實踐來看，實行的是層級問責制，基本上是被問責官員的上級主管部門即上級黨委和政府部門。這實際上是一種同體問責的形式，即問責對象與問責主體為同一系統同一性質的人員，而由本系統上級機關或上級領導來行使政治問責顯然難以彰顯政治問責的效果。政治問責最好是一種異體問責，在我國最有資格擔任異體問責職能的是人大，只有人大才是官員政治問責最為合適的發起和決定機關。

（二）重視事后問責，忽視事前問責。所謂事后問責，指的是在問責事由已形成事實的情況下，如在特重大事故、事件、案件或重大的錯誤決策造成了無法挽回的重大損失和惡劣影響下，對有關責任人追究直接責任和對有關領導人員追究領導責任。這種責任的追究，無論事由如何，其損失與社會影響均已形成事實，對有關直接責任人和領導責任人的責罰懲處并不能減輕損失、挽回影響，只是在一定程度上減輕輿論的壓力而已。而政治問責除了責任究罰這一意義外，還有更重要的一層含義，即官員就其公共政策、行政決策、公共預算及使用、公共資源的配置安排或其他具體的行政行為向問責主體作出合理性的說明與解釋。問責主體也可以針對上述事項對問責官員進行詢問與質詢，要求其作出合理性的說明與解釋。當前我國的官員問責更多呈現的是事后的責任追究，而不是事前的責任說明，表現為官員政治問責的功能不足。

（三）重視應景問責，忽視立法問責。所謂的應景問責是指在有關問責事由出現后，問責主體迫于社會與輿論的壓力，不得不對有關官員進行問責處罰，以消除社會不滿，減輕政府壓力，一定程度上呼應民眾的訴求，這種問責在重大安全生產事故、群體性突發事件、重大治安案件、公共媒體事件等方面表現得最為明顯。這類問責有個共同特點就是應景性強，問責速度快，處罰力度也較大。事件或事態平息后特別是在公共輿論不再關注從而問責外圍壓力減輕后，問責措施和力度就容易相應減輕甚至出現問責官員避開風頭后很快以另一職務形式復出。應景問責在問責程序上、問責處罰結果上、問責解除上均缺少嚴格和明確的法律依據，長官意志和應景性較強。而政治問責是關于迫使政府公共權力擁有者必須履行政治責任的一系列制度性的安排，這些制度安排不僅僅需要有嚴格的法律依據，而且需要有明確的法律保障。

（四）重視行政問責，忽視政治問責。目前在問責制上，沒有清晰地區分和限定行政問責與政治問責的邊界，針對黨政領導干部的問責很多是行政問責而非政治問責。從問責對象的范圍來看，主要是在政府行政管理領域發生的，從問責的事由來看很多針對的是具體的行政行為，如導致群體性突發事件或災難性事故的違法行政、不當行政和行政不作為等;從問責采取的措施上來看，采用的主要是行政問責的手段如降職、免職、調職等，處罰依據的也是行政程序。而政治問責在問責范圍、事由、措施與程序上與行政問責均有顯著不同。因此，當前領導干部的問責還是以行政問責為主，極少啟動政治問責。

總之，目前黨政領導干部的問責制無論是在問責的主體特征上，還是在問責的程序特征上，以及在問責的事件與環境特征上都呈現出濃厚的行政問責氣息，缺乏政治問責的動機和使命感。其制度設計始于行政問責，帶有強烈的行政問責慣性，迄今整體上依然局限于行政問責的范式，即用行政問責的方法來替代對官員的政治問責，用行政管理的簡單手段來解決民主政治的責任課題，從而客觀上導致我國目前領導干部問責制的制度建設進程緩慢。另外，多年來，在政治問責的實踐中鮮見人大問責的聲音，甚至是在深受全社會關注的重大事故和重大事件上，各級人大乃至人大代表的個體也罕有發聲，更談不上擔當起國家政治問責機關的職責了。因此，人大不愿意或不敢發揮國家問責機關的職能既不利于作為國家根本政治制度的人大制度的自身發展，也不利于我國政治問責制的完善。

二、發揮人大在政治問責制建設中重要作用的現實要求

發揮人大在政治問責制建設中的重要作用，既源于人大在政治問責制中具有主體地位，也源于現實政治發展要求發揮人大的問責作用。

（一）人大在問責制中具有主體地位。官員問責屬于政治問責，政治問責的主體應該是各級人大。人大作為政治問責制建設的主體是我國人民民主專政的政權性質決定的，展現的是人民主權和社會主義的民主政治。同時，人大問責也體現了現代政府責任設計的國際慣例。具體來說，各級人大是政治問責制建設的主體主要是由以下三個因素決定的：

一是由人大在我國政體中所處的政治地位所決定的。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是國家政權的組織形式。人大不僅是立法機關，更重要的是國家最高的權力機關。行政機關是權力機關的執行機關，行政機關對權力機關負有嚴格的政治責任，這種政治責任落實的主要手段就是人大對各級行政機關法定擁有的監督權和問責權。因此，人大天生負有對行政機關及其領導成員進行監督與問責的權力，這也是憲法與相關法律賦予人大的職責。如果人大不去履行政治問責職責，恰恰是其作為國家權力機關失職的一種表現。

二是由我國憲法與相關法律所決定的。我國憲法專門設置了人大對一府兩院的監督權，一般可以具體細分為四方面的權力：知情權，指對監督對象的了解，帶有監察、督促性質;調查權，指對監督對象進行考察、檢查、調查，是為了更好地行使知情權等權力，所采取的帶有強制性和約束力的手段和方式;審議權，指通過會議的形式，對監督對象提出的報告、國民經濟和社會發展計劃、財政預算和決算、有關規范性文件以及有關監督方面的議案，進行討論、審查、評議、評價，提出批評和建議，或者必要時作出決議、決定;處置權，指地方人大及其常委會在依法履行監督職權過程中，對被監督對象存在的問題所擁有的依法處理、糾正的權力 〔2 〕。可見，人大的監督權實際上是劃分為兩種類型，即對一府兩院具體事項的監督檢查權和對存在問題的具體事項進行問責和糾正處置權。應該說，人大擁有的具體事項監督檢查權是問責和糾正處置權的前提和基礎，而問責和糾正處置權是具體事項監督檢查權的必然結果，是人大政治監督和政治問責的實現形式。因此，人大享有憲法賦予的監督權是人大對黨政領導干部行使政治問責權的憲法依據。此外，人大組織法、地方政府組織法、人大常委會監督法等也都對人大對政府及其領導干部行使決策、監督、質詢、問責權作了充分的說明與規定。

三是由現代政治發展趨勢所決定的。由人大對黨政領導干部行使政治問責職權符合現代政治發展趨勢，也是國際慣例。在西方國家，代表民意機關的議院普遍享有對政府及其政治官員的問責權。這種問責權廣泛表現在對政府及其政治首長的詢問、質詢、彈劾、罷免上。政府首長必須定期及時地向議會就有關政策、預算、重大公共項目和人事安排進行說明、解釋和辯論，以取得議會的信任和支持。雖然西方在憲政體制上實行的是所謂的三權分立、權力制衡原則，但是對政府首長及其政治官員實行異體獨立的監督與問責是國際慣例，是政治現代化的必然結果。我國香港特區政府在2002 年也實行了高官問責制。香港特區政府下的政治官員，包括政務司長、財政司長、律政司長以及精簡合并后的11 個政策局局長，都屬于政治問責的對象。問責官員就其職權范圍的事務和政策乃至其個人品行操守向特首承擔政治責任，并借此間接地對全體香港市民承擔政治責任。應該說，無論是西方國家的議會問責制還是我國香港特區政府的高官問責制體現的都是一種政治問責機制，通過政治問責的制度設計與實施確保政府官員對政策的成敗、行政的運行和其個人的道德品行承擔相應的政治責任。

（二）現實政治發展要求發揮人大的問責作用。確立人大在政治問責制中的主體地位有利于全面依法治國方略的實現;能夠充分釋放現有的人民代表大會制度的功能，顯現人大作為最高國家權力機關和權力監督機關的政治本性。

1.有助于落實全面依法治國的戰略。全面依法治國是我黨領導人民治理國家的基本方略，是“四個全面”戰略布局的重要組成部分。依法治國就是要確保和尊重法律在國家政治、經濟、社會文化生活中享有最高的權威。“法律至上”是依法治國的基本要求。憲法作為國家的根本大法，確認了人民當家作主的地位，同時也是人民意志的集中體現。人大依法組織人民群眾、依法履行管理國家和社會事務、管理經濟和文化事業、維護和實現人民群眾根本利益的職責，這是我國憲法賦予人大的根本權力。人大作為人民行使國家權力的組織形式，不僅是公權力的賦予者，同時也是公權力的監督者。人民有權通過人大這一組織形式依照法定程序監督和罷免國家公職人員，以履行監督權。發揮人大的監督作用，對于各級行政機關違法或不當的行政行為，通過嚴格的政治問責，可以督促和約束政府機關和工作人員依法行使職權、履行職責，加強依法行政，落實全面依法治國。

2.有助于充分發揮人大的現有功能。從我國當前的政治實踐來看，人大回歸在政治問責制建設中的主角地位，也是充分發揮人大在國家政權體系中積極作用的重要舉措。作為國家最高權力機關，從理論上來看，人大權力的最高性具體體現在決策權與監督權上。但是，我國的政治與行政實踐表明，很多地方的政治決策權實際上主要由各級黨委行使，行政決策權則是由各級黨委與政府共同行使。可以說有關國家和社會公共管理的重大決策事項，如人事決策、規劃決策、公共項目決策、重大事項決策，乃至涉及人民群眾公共生活的重要決策等，人大能夠行使決策的范圍也是極其有限的。因此，當前在理論上思考和在實踐中探索如何充分發揮人大作為國家權力機關的作用這一現實命題的方向應該放在人大的國家監督權上，而政治問責即是人大行使國家監督權的重要領域。

3.有助于責任政府的建設。責任政府是現代民主政治的基本價值理念。政府對人民負責是責任政府的根本要求，然而由于政府本身具有“失靈”的屬性和“官場病”的惰性，其很難主動履行所承擔的責任，因此建立一套嚴密的政府責任追究機制，是落實責任政府建設的必然要求。問責制是建設責任政府最重要的制度實現形式。當前，《行政監察法》、《國家公務員法》及《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》等法律法規為我國對各級行政官員和公務員實施問責和處分提供了依據。我國的行政問責盡管尚存在諸多不足，但整體上正朝著制度化、常態化、法治化的方向發展。但是僅靠行政問責的機制并不能支撐起責任政府的大廈，真正落實政府對人民負責的責任政治理念最終靠的是構建人民問責的政治責任機制。顯然，人民代表大會制度就是我國現有的而且是現實可行的責任政治和責任政府的組織形式。應該充分利用人大這一政治組織形式，積極發揮人大的立法職能，積極探索并制定出統一、完善的“政府問責法”，規范責任政府的相關制度建設，變“權力問責”為“制度問責”，從而真正促進責任政府的實現。

如前文所述，在目前我國的問責實踐中，存在著下列問題：重視同體問責，忽視異體問責;重視事后問責，忽視事前問責;重視應景問責，忽視立法問責;重視行政問責，忽視政治問責。問責制如僅僅停留在行政問責的范疇，其制度建設必將走入誤區，最終導致無法有效地規范和控制行政權。甚至可能出現將問責制作為逃避責任的工具，進而滑向一個政治陷阱。問責制作為民主政治的重要組成部分，本質在于要求由選舉和任命產生的官員必須對人民負責。問責制作為一套完整的責任體系，不僅限于行政體系內上級對下級的責任追究，還涉及公眾對各級政府責任的追究。人大作為民意代表機關，應該是問責的主體。人大機關已經擁有并且可以發展出多種方式獨立行使問責權，如建立定期報告制度、專題詢問和質詢制度、人大代表的獨立調查制度，甚至成立專門的調查委員會，舉行不信任投票等等。這些都能將行政機關及官員的行為置于公眾監督之下，促進問責制的有效落實。

三、充分發揮人大在政治問責制建設中的重要作用

釋放現有人大制度的問責功能，增強人大在黨政領導干部問責制中的重要作用需要進行多方面努力和實踐。但從我國當前的政治實踐來看，其中關鍵之處還在于人大問責制的頂層設計與專門工作機構的完善。這既有人大問責立法的保障問題，也有人大問責的工作機制設計和工作機構建設的問題。

（一）著手政府問責法起草或監督法的修改工作，重點在于完善人大對政府決策權的監督。人大行使的國家監督權是憲法賦予的權力，人大對政府及其首長級官員的問責是一種政治問責，體現的是人民當家作主的權利。在責任政府和責任政治的體系中，人大的政治問責具有最高的法律地位和法定權限，必須有明確的法律規范和法律依據。因此，可以考慮起草專門的政府責任法。政府責任法必須作為國家最高權力機關對政府進行責任要求和責任追究的基礎性法律，其重點是解決人大與政府的責任關系問題，明確政府及其首長對人大的政治責任，以徹底解決人民政府的責任難題。政府責任法在問責的具體對象、問責事由和問責范圍上要與政黨政治問責和政府行政問責區分開來，專注于政府及其行政活動是否依法和合法的問責，專注于對政府的公共政策和重大決策的問責，專注于對政府公共財政的預算、執行和決算的問責，專注于對政府首長及其主要領導人政治操守和政治承諾的問責。在具體的問責措施上應該涵蓋問責的手段與問責的結果。問責的手段主要是政府及其首長的定期報告與質詢、預算的報告與審查、人大專題的詢問和質詢、特定問題的調查，問責的結果主要體現為政府或政府首長的道歉，政府不信任投票，政府首長的免職、撤職、辭職和罷免等 〔3 〕。如果當前進行專門的政府責任法的立法存有困難，可先行對現行的“人大常委會監督法”進行適度修改，明確人大的政治問責權力、方式、機制及責罰辦法。

（二）設計與構建人大政治問責的工作機制。主要體現在兩個方面：一是體現在事前問責機制即政治責任監督機制上，如人大對政府工作的詢問辦法和質詢辦法，政府首長和部門首長面向人大或人大常委會的述職辦法，政府首長和部門首長定期向人大或人大常委會報告、說明和解釋其重要政策、財政與重大行政行為合理性與合法性的辦法等。為此，需要對現行《人大常委會監督法》進行具體化解釋或修改，如可將《人大常委會監督法》第34條規定的“各級人民代表大會常務委員會會議審議議案和有關報告時，本級人民政府或者有關部門、人民法院或者人民檢察院應當派有關負責人員到會，聽取意見，回答詢問”，直接明確改為“本級人民政府或者有關部門正或副首長到會，聽取意見，回答詢問”。二是體現在事后問責機制即政治責任的糾錯和處罰機制上，如針對政府特定問題的調查辦法，政府領導成員和重要干部的辭職或罷免辦法，政府及其首長的公開道歉辦法，一級政府組成人員或政府部門領導成員的集體辭職辦法等。事后問責機制的究罰對象應該限定于政府及其部門的正副首長即需要承擔政治責任的政治官員上，以區別于其他類型的官員問責。

（三）正確認識執政黨政治問責與人大政治問責的區別。在我國政治問責的實踐中，中國共產黨組織是政治問責的一個重要主體。黨也正是通過對黨的干部隊伍的培養管理、使用安排以及相應的監督和問責來保障黨的領導權和執政權，可以說政治問責權是確保黨的領導權和執政權的重要內容。但是執政黨的政治問責與作為最高權力機關的人大的政治問責，雖然同為中國政治問責的權力主體，但是兩者在政治問責的性質、功能以至手段方式上均存在一定的不同。其一，在責任的性質上不同。執法黨的政治問責其性質在于政府首長是否能夠接受黨的理念和意志，并認真地在工作中貫徹執行黨制定的方針、路線和政策，是否能夠遵守黨的紀律和黨的規矩，是否能夠切實落實黨的重要決策和決定。人大的政治問責其性質在于人大對政府的授權相伴而生的控權責任，體現的是權力授予與權力監督的關系。其二，在責任的功能上不同。執政黨的政治問責是基于黨的干部在落實和執行黨的路線、方針、政策、決定方面執行力度不夠，或者出現執行偏差甚至錯誤而進行的責任究問和責任究罰。問責客體雖然沒有違反黨的紀律，但出現了黨問責規定的事項或行為，需要予以政治問責。而人大政治問責在責任的功能上主要是保障政府的行政目標、權力運行乃至官員品行符合人民的意愿，以使政府及其官員的行政行為具有合法性、合理性和道德性。其三，在責任的落實手段上不同。執政黨的政治問責兼具有政治與行政的雙重屬性，因此可以使用的手段與方式較為靈活。如《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》規定的問責手段就有五種，即責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職。而人大的政治問責其手段與方式必須由相關法律來專門限定。其四，在責任的對象上不同。執政黨的政治問責對象為黨員領導干部，這些干部分布在各類國家機關和國有企事業單位里面，職務層次涵蓋了從中央政府到地方甚至最基層的黨政機構。而人大的政治問責對象是特定的各級政府及其部門的正副首長級官員，其官員的職務性質與職務范圍要小得多。其五，在責任的目標上不同。執政黨的政治問責具有強烈的政策目標屬性，是為保障黨的政策目標的實現服務的。人大政治問責的目標則不具有明確的政策屬性，它是以確保政府的行政權為人民利益而服務的。因此，只有明確界定并適當區分這兩類政治問責的外延與內涵，才能更好地發揮人大政治問責的功能和作用。

建立有責任、有良心、有正義的政府，是我國人民政權的性質決定的。實現干部清正、政府清廉、政治清明是黨的十八大提出的要求。而這一切都有賴于政治問責制的建設和完善。現行官員問責制在制度設計上存在明顯的路徑依賴，即起步于重大安全生產事故中的行政問責，發展于政府官員在群體性事件、重特大事故和突發性災難事件中的失職、瀆職或領導不力的問責，又止步于追求政府行政系統內部的政令統一、應對社會壓力、促進政府效率與工作質量提升的行政問責。整體來看，我國的問責制仍然呈現出強烈的行政問責特征，政府官員的政治問責特別是政府首長的政治問責尚未真正啟動。因此，適時改革和發展我國的問責制度，特別是在現行的公務員行政問責制和黨政官員問責制外，啟動以人大為主體、以各級政府首長為對象的政治問責機制是我國責任政府和責任政治建設的時代要求。否則，我國問責制度建設和民主政治不能進步，現有的問責制的弊端也將難以消除，人大作為國家最高權力機關和權力監督與政治問責機關的重要作用也將難以發揮。

參考文獻：

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責任編輯 周 榮